第一节 农村最低生活保障制度建立的必要性研究

曾经有不少人因为土地的保障作用而否定农村低保制度建立的必要性，但随着农村社会经济的不断发展，目前学界对此制度建设的必要性已基本达成共识，主要的观点如下。

一 是维护农村贫困人口基本生存权利的客观需要

贫困的农村居民作为公民，根据宪法的规定，在其年老、患病和丧失劳动能力的情况下，与城市公民一样具有从国家和社会获得物质帮助的权利。邓大松、刘昌平认为中国农村的贫困问题将是一个长期而比较突出的社会问题，切实保障农村贫困居民的基本生活权利，迫切需要建立农村低保制度。蔡昉、都阳认为，农村低保将是以直接到人的方式救助农村贫困人口，由于采取的是直接“输血”的方法，在农村建立低保制度可以更有效地支持农村贫困群体，是非常必要的选择。

二 是完善农村社会保障制度的需要

根据中国农村的实际情况，在现阶段建立农村社会保障体系，最迫切的是解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题，即办好最低生活保障、农村合作医疗、农村社会养老保险三种保障项目。其中，最低生活保障制度就是解决农民“生有所靠问题”，它是农村社会保障体系中最低层次的保障，是政府为农民设立的最后一道安全网。张浩淼也认为，农村低保制度无疑是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是从这里起步。建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善，传统的社会救济制度对我国农村的社会主义改造和建设做出过积极贡献，发挥了多方面的社会功能。但是，自农村实行家庭联产承包责任制以及转向市场经济轨道以来，农民面临更多的经济风险和社会风险，传统的社会救济制度固有的缺陷和弊端（范围过窄、标准过低、工作随意性大等）日益显现，亟须制度创新。黄燕认为，建立农村低保制度能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正构筑起农民生活保障的最后防线。戴溥之认为，在整个农村社会保障制度中，最低生活保障制度的作用是其他社会保障措施所无法替代的，其他各项制度都不能最及时、最大限度地直接解决广大农民的生活困难问题，所以，社会保障必须有这种保底措施，才能使那些不能享受其他保险的生活贫困的个人和群体得到最起码的保障，而不至于陷入生活无着落的困境。缺乏这张安全网，农村社会保障体系也难以健全。

三 是促进农村经济发展的需要

市场经济是风险经济，国家要有一定的制度安排以化解市场风险。在建立与完善社会主义市场经济的过程中，由于体制转轨和社会转型，不可避免地出现一些新的社会矛盾和社会问题。建立农村低保制度，有利于克服市场经济的负面影响，缩小收入差异，缓解社会矛盾，实现社会公平，促进经济结构顺利转轨。我国正在由传统农业向现代农业转变，适应土地向集中经营转变、农村剩余劳动力流动、农村城镇化建设等需要，也要求社会给农民生活以“兜底”的措施，解除农民的后顾之忧，促进农村经济持续、快速、健康发展。关信平认为，规模小、分散化的家庭联产承包责任制使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险，需要国家向他们提供相应的生活保障，解除后顾之忧。我们国家经济发展中的不良现象就是经济增长对外贸依存度严重偏高，这种非良性状态是农村消费能力有限造成的，不改变这种状态，就无法保证我国经济发展的可持续性。郑功成认为，农村低保制度救助的对象是特困群体，发放的资金通常会全部转变为当期的消费资金，进而又转换为促进生产发展的资金来源，它是一种投资。建立农村低保制度，将有限的财政资金投入农村，换取的是农村消费能力与现实购买力，它可以促进中国经济良性发展。因此，农村低保是一项福利工程，也是一项经济发展工程。

四 是避免“两极”分化、维护社会稳定的需要

目前中国贫富差距和城乡差别日益扩大，这种两极分化的趋势逐渐成为影响社会稳定的重要因素。何菊芳、陈玉光等认为，作为重要的再分配机制，社会保障制度在减少“两极”分化方面发挥着重要作用。农村低保制度的建立具有收入补偿功能，能够保证贫困农民满足最起码的生存需求，这就消除或减少了社会动乱和不安定因素，有利于社会安定，也在一定程度上消除或减少了因社会分配不公引起的社会矛盾。此外，张浩淼还认为，农村低保制度的建设还有助于改造城乡二元分割的固有观念，促进中国农村地区人本思想和公民权利意识的发展。戴溥之认为，贫困问题不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，如果不及时给予解决，就会危及社会稳定和经济发展。建立和健全农村低保制度，有助于解决农民群众的后顾之忧，改善农村贫困群体的生活，缓和社会矛盾，体现社会公平和社会主义人道精神。