三、政策过程的理论基础：理论建构方式及其逻辑

政策过程的研究是政策研究范式中的一个重要研究领域，也是社会政策实践发生重大转变的核心推动力，社会政策过程的研究催生了大量的理论流派和理论分析框架，这些新的理论的出现使社会政策科学进入了一个新的阶段。当代社会政策研究中政策过程的理论主要包括：理性选择理论、多源流框架（the multiple-streams framework）、间断—平衡理论、支持联盟框架（the advocacy coalition framework）、结构主义框架（constructivist）、政策扩散框架（policy diffusion framework）、政策领域框架（policy domain framework），等等。

1．政策过程：理论流派与基本的理论预设

（1）政策过程的阶段性方法：政策过程和阶段启发框架。

该理论认为，政策过程是一种围绕社会提出的问题或需求，政府努力做出回应的一种科学程序或过程；政策过程是一种解决社会问题的公共程序，是一种解决社会公共问题或处理社会输入的政治需要的科学技术程序，是一种政治权力关系，是达到政治目标的一种手段。政策过程中的政治控制是少数精英的专利，地方政府的政治权力掌握在少数政治精英手中，地方重大政治方案通常是由精英决定、地方各级官员予以配合来实现的少数人的意志。代表人物有查尔斯·琼斯、詹姆斯·E·安德森以及布鲁尔和德利翁（Peter Deleon）（保罗·A·萨巴蒂尔，2004:12）。阶段启发法把政策过程称为一系列阶段，即政策议程设置、政策构建与合法化、政策实施及评估等。

该理论的主要成就表现在：一是简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，这是了解政策过程实质必不可少的一步。二是带来了众多关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。特别是20世纪七八十年代，它引发了对政策议程、政策执行、政策评估和政策终结的深入研究，产生了一批有影响的论著。三是为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于接受、把握和应用于实践之中。它的局限性也是显而易见的：把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即它们被看作一种在时间上前后相续的过程；并未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的。

（2）制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估。

制度性的理性选择是一组分析框架，该理论聚焦于制度规则如何改变受物质自利推动的特别理性的个人行为。制度性理性选择理论把有限理性的个体放在由多个因素形成的决策环境中，个体之间界限分明，各个因素的位置由制度规则明确规定，并且把个体置于多层次分析空间。在这些空间里，个体既受到规则的限制，又拥有转换层次和改变规则的有限机会。这种框架注重通过搜寻和试错整合专门知识，并强调信念与规范的作用，以此解释因时间发展而出现的政策变迁。在制度性理性选择理论方面，无论是经济学还是社会学关于“理性选择”的探讨，两者的共同前提都是承认人的行为是受“理性”支配的（不管这种理性的基础是什么）。在传统经济学理论中，追求个人收益最大化是“经济理性”最基本的假设。而社会学理性选择则从“社会人”的理论假设出发，强调个人是具有有限理性的，因为个体受到众多社会因素和社会结构的制约，个人的收益不可能最大化。因此，社会学理性选择理论尝试从以下三个方面对传统经济理性假设进行修正：一是改变传统的完全理性假设，认为个体具有有限理性；二是承认人的行为具有理性的一面，也有非理性的一面；三是关注制度文化对个人偏好和目的的影响作用（保罗·A·萨巴蒂尔，2004）。

在用制度性理性选择理论解释政策变革方面，存在一个“行动舞台”的理论与模型。所谓行动舞台（action arena），是指个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题（在个体于行动舞台上所做的很多事情中）、相互支配或斗争的社会空间。行动舞台包括行动情境和该情境下的行动者。行动情境的特征可以通过如下七个变量来刻画：参与者、职位、产出、行动—产出关联、参与者实施的控制、信息、给定产出的收益和成本。行动者（个人或团体行动者）包括四个变量假设：行动者带给情境的资源，行动者对世界状态和行动的评估，行动者获取、处理、保留和使用知识的附带效应和获取信息的途径，行动者用来选择某种行动路线的过程。对于行动者本身而言，其行为的效果通常取决于四个因素：技能和资产、能力和天赋、努力、相关服务的供求状况。其中，第四个因素对社会或市场中的每个人有着平等效应，其他三个因素对个人来说存在或多或少的差别，既有先天与后天的因素，又有历史与现实的原因。在社会建构及市场作用下，可以根据每个人以上四个方面的条件，将个体归属于社会中的不同阶层。如果前三个因素的各种不利组合集中于一人身上，这个人就可能沦为社会的弱势人员。

理性选择理论模型从多个方面来界定行动者的行动情境，其实可归结为两大因素的制约：一是资源稀缺程度。行动者有不同的资源以及获取资源的不同途径，拥有较多资源的人达成目的相对容易，资源较少或没有资源的人达成目的则是很困难甚至是不可能的。二是社会制度。制度约束可以提供积极与消极的制裁措施，以鼓励某种行动和削弱其他行动。这是因为任何行动系统在某种程度上都是一种社会交换系统，社会交换系统和结构是通过人们的交往和交换行动形成的，它反过来又对人们的行动具有制约作用。具体到个人消费问题，其根本动因在于个体对个人效益最大化的追求，而追求个人效益最大化会受到四个方面的影响：一是有实力的行动者在相应资源中所具有的利益及其对资源与信息的掌握情况，即“资源价值”，行动者要有足够的资源信息，才能做出目的性选择；二是行动者的个人实力状况，具体表现在他所控制的资源价值和信息之中；三是每个行动者所控制的资源与信息及其分布状况，即“控制分布”，个体消费行动发生以前，其控制分布受制于个人实力及其所掌握的资源与信息，而行动发生之后，资源信息与个人实力状况又决定了其后续行动中的控制分布状况；四是行动的后果，即个人消费行为的后果不仅会直接影响到个人对效益最大化的追求，而且还决定了这一行动是否会持续发生，这依赖于行动者对行动后果的价值所做出的判断。

（3）多源流框架：对政策过程的解释力与评估。

约翰·金通（John Kingdon）基于组织行为的“垃圾桶理论”开发出了“多源流框架”。该理论研究公共政策是如何作出或到来的，认为是由于问题流、政策流、政治流交汇，政策之窗机制启动。首先是“问题源流”，即为什么政策制定者会对一些问题予以关注。“问题源流”包括一种情况存在与否及重要程度，如项目成本、安全事故发生频率、高速公路的事故率等，也包括一些引人关注的重大社会事件或危机事件、政策实施的效果反馈、政策过程的价值观念与信仰系统等。其次是“政策源流”，由官僚、学者和研究人员等组成的政策支持者，对共同关注的某一政策领域中存在的问题提出解决方案，形成各种意见主张。最后是“政治源流”，包括国民情绪、压力集团的争夺行动、选举与选任官员的换届等。在一个关键的时间点上，当上述三大源流“融合”到一起时，问题就会被提上议事日程，约翰·金通将这样的时间点称为“政策之窗”，这种暂时的政策促进因素，其直接后果可能就是重大的政策改变（保罗·A·萨巴蒂尔，2004）。

（4）间断—平衡理论框架：政策过程的变迁逻辑与评估。

间断—平衡理论是用于解释稳定和渐进主义逻辑下的偶发性重大政策变迁的理论，用以解释政策过程是一个带有规律性的现象：政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁（詹姆斯·L·特鲁、布赖恩·D·琼斯、弗兰克·R·鲍姆加特纳，2004:125）。政策制定具有长期的渐进变迁伴随着短期的重大政策变迁的特点，绝大多数政策过程，尤其是重大问题上的决策过程，是连续不断的。某一政策被正式通过后，评价和反馈便会发生，政策的变化和调整便会随之而来。随着时间推移，政策必然发生变迁，或因为对以前的决定进行渐进调整，或因为重大方向变化，对意图的阐释与过去不同，在政策执行过程中所获得的经验也可能反馈到决策过程中来。渐进模式从理论上来源于政策科学的渐进主义（詹姆斯·E·安德森，1990:217），政策过程中，由于政策主体的认识能力与条件限制，只能把握有限的政策问题，政策执行中又受到诸多政治限制，只能是对过去的政策修修补补，积小变为大变，在渐进中逐步完善。间断—平衡理论将政策过程放在政治制度和有限理性政策制定的双重基础之上，源于一种有关生物进化模式的学说，即一个系谱长期所处的静止或平衡状态被短期的、爆发性的大进化所打破，伴随产生大量新物种。事实上，政策过程与变迁是采取激进、休克的策略方式还是渐进、平滑的策略方式，主要在于博弈参与者的理念、经验、智慧和政策环境的制约程度。但不论如何，“转轨”已是事实，为了避免剧烈的政局动荡，一般来说平滑式的渐进变革是其理性的选择，这是由于变革代价和改革成本的算计使然。

（5）支持联盟框架。

该理论的关注点是强调“支持联盟”之间的互动作用，每一个“支持联盟”都由来自政策子系统不同组织的行为者组成，他们拥有一套共同的政策信仰。各支持联盟是政策运行的载体，是政策过程展开的基础，是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”（E.R．克鲁斯克等，1992:26），是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。安德森在《公共政策》一书中将政策制定者分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者，包括利益团体、政党和作为个人的公民（詹姆斯·E·安德森，1990:44～58）。政策变迁既是子系统内部竞争的结果，也是子系统外部发生事件影响的结果。基于政策过程的“支持联盟框架”是由萨巴蒂尔（Sabatier）和金肯斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的社会政策创新分析的一个基本分析思路和观点。该观点认为，整个政策创新的过程框架包含五个模块：相对稳定的变数、外部事件、主要政策变迁所需要的一致性程度、子系统行动者的约束和资源以及政策创新子系统。前两个模块是两组外部变量，其中一组相对稳定，另一组比较活跃，能够影响到“政策子系统”中各局中人的规范和环境；政策子系统也会反向影响“外部事件”，“相对稳定的变数”与“外部事件”也存在着相互影响。该观点同时认为，一项政策的博弈与出台或修订可以看作一个渐进的过程，政策供给是一个反复的过程，即使行为情境在特定的时间内可能发生重大变革，这一重大变革也很可能是许多渐进步骤积累的结果，或者说，政策创新是冲突与喊叫的累积过程。

2．理论建构方法与议题：政策过程的方法论争和理论模式

在社会政策理论建构的方法论基础方面，存在着本体论的方法论基础。本体论通常被区分为实在论、建构论，实在论者（基础主义者、本质主义者）强调现实的外在性和科学作为一种知识存在的客观性，建构论者（反基础主义者、阐释主义者）认为科学并不独立于其研究的对象，而是建构了研究对象。本体论与认识论、方法论有一定的相关性，一定的本体论往往意味着一定的认识论、方法论。如实在论的认识论——实证主义，通常采用定量研究方法，而阐释学则往往采用定性研究方法。

在结构—能动议题中，斯图尔特·麦卡纳拉认为，能动指个人或团体影响其环境的能力（意图的或相反）。结构即背景，一般指界定行为者可能采取的行动范围的物质条件。作为社会科学中的一个领域，政治科学理所当然地视结构—能动为其本体论议题之一。英国社会学家黑尧在阐述政策过程理论模式时，明确提出了三种途径，即行动者途径、结构主义、自主性国家。在他看来，行动阵营中的理论（如多元主义、公共选择政治市场理论、工具主义的马克思主义）与结构主义途径的理论（结构功能主义、经济决定论的马克思主义、女权主义等），“将国家看成被动的、中立的实体，对要求或结构的压力消极地作出反应”，而一些精英理论、工团主义、官僚组织理论等，“将国家的作用方式看成是积极的”（王礼鑫、朱勤军，2007）。