一、国家调整农民工社会政策与政策文本分析

1．社会政策研究范式：社会政策文本分析技术

社会政策文本分析是指社会政策分析者运用各种政策分析理论，通过社会政策话语文本的结构构成、语句的有效性条件以及社会政策话语系统本身系统性特征的理论考察，对各种政策文本进行内容分析或数据处理，初步建立一个关于社会政策文本分析的理论框架和分析模型，参照这一理论框架和模型，可以对客观的社会政策话语文本做出学理层面的分析和理解。社会政策文本分析是政策研究者进行政策研究的一种方法，是分析者寻求问题背后的真相的非直觉的甚至反直觉的解决方案，也是一种社会政策研究范式。所谓社会政策范式，系指由一整套概念和假定所组成的以社会政策解决社会分配与再分配问题的基本方式，具体包括社会政策分析的方法论基础、理论建构逻辑、核心的概念体系和命题系统。

社会政策文本指的是通常表现为文件形式的、由国家颁布的相关法律、法规和规章。社会政策文本分析可看作是从不同理论视角、研究范式和学科背景来分析法律、法规和规章以及政府公文的多种文本分析方法的集合，既包括了传统意义上偏于定量的内容分析，也包含对政策文本中官方语言偏于质性的话语分析和叙事文本分析。政策文本分析可分为三种类型：一是比较纯粹的文本定量分析，最一般的表现是对文本中某些关键词的词频统计，重在描述文本中的某些规律性现象或特点，属于传统的内容分析；二是对文本中词语的定性分析，多从某一视角出发对文本进行阐释和逻辑演绎，属于话语分析范畴；三是综合分析，即文本的定量分析与定性分析相结合，对文本既有定量描述也有定性阐释甚至还有预测（涂端午，2009:22）。政策文本分析是基于文本的政策分析，分析立足政策文本，但不简单拘泥于文本，它通过与文本相关的历史语境、相关的制度和政策实践的对话来揭示文本的深层意涵。政策文本分析可以是经验性的，也可以是诠释性理解的，一定程度上二者的结合是研究发展的趋势。政策研究的主要任务是理解政策如何演变，以在总体上改进政策制定过程。基于文本的政策分析这一研究路径，有助于从文本以及与之关联的历史脉络和社会实践中挖掘和积累政策知识（涂端午，2009:22～27）。

政策文本分析作为一种研究范式，有自己相关的研究命题和理论建构方法。首先，社会政策文本一般可以看作是政治目的表达和政治目标实现的技术性手段，是政策制定者试图遵循的行动过程。其次，社会政策文本是不同利益相关者在各种政策阶段相妥协的产物，社会政策文本不仅是权力的产物，同时也是权力的符号象征和社会权力结构的反映，因此，在政策文本分析过程中，应当把政策看作一种官方话语，此时的政策分析不仅要揭示文本中话语主体及其对象的权力关系和权力结构，同时，也要说明这种权力关系所处的社会结构。批判话语分析的代表人物费尔克拉夫（Norman Fairclough）从理论、方法论、历史和政治四个方面提出了文本分析的四个基础：文本是社会行动的有意义的形式，这构成了文本分析的理论基础；文本作为数据来源的日渐增多的使用，构成了方法论基础；历史基础在于文本是社会变迁的有用指标；政治基础则表现为社会控制和权力愈来愈多地通过文本的方式来施加（Stefan Titscher，2000:152；涂端午，2009:22～27；刘小年，2007）。

政策文本作为一种研究范式，同样有着自己的分析技术和研究策略。当把政策看作一种传统意义上的静态文本时，常常容易忽视文本的动态积极内涵。文本并非仅是对过去的一种消极反映，“社会文本不仅仅反映预先存在于社会世界和自然世界中的物体、事件和范畴，而且，它们积极地建构这些事物的面貌”（乔纳森·波特、玛格丽特·韦斯雷尔，2006）。政策文本作为一种复杂的社会文化产物，处于社会争论的中心，它规定“社会竞争的时间和地点、政策问题及 ‘游戏规则’”（S.J.Ball，2000:1836；刘小年，2007）。它的生产不仅反映了社会文化和组织的变迁，也在促进事情的发生。从这个意义上说，政策通过文本来干预实践。一是任何政策都是在特定的社会历史条件下展开的，因此解读政策文本需要对这种文本进行一定的历史背景的分析，包括社会条件的分析、时代精神的分析、社会文化与社会环境的分析等。二是政策是一个过程（拉雷·N·格斯顿，2001）。这是由人类行为的过程性决定的，也反映了事物发展的时间特征。对于政策的这种过程，学术界当下的主流理论仍然主张它包括政策问题、政策议程、政策方案、政策执行与政策评估等阶段（迈克尔·豪利特、M．拉米什，2006:17～18；刘小年，2007）。因此，文本学的政策研究有需要时应分析具体政策的发展阶段。三是政策过程的复杂性。在现实生活中看到的经常是多种政策过程同步进行。在这种复杂的政策互动过程中，旧的政策问题解决了，新的政策问题又产生了，如此往复，政策过程也在变迁，从而在渐进的政策过程中表现出一定的发展性。这种政策发展的现象，要求人们从宏观上分析政策变迁的轨迹，以求掌握其规则，主动实现政策发展（刘小年，2007）。

政策文本是社会经济、政治、文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐地感应社会过程的变动性和多样性。当文本被制定、修改或废除时，它也记录了组织面对内部或外部压力时所做出的反应，其演变反映着所在领域社会结构和组织的变迁。正如詹金斯（W.I.Jenkins）所言，“在政策领域，过程和内容之间可能存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段”（W.I.J enkins，1978:93）。文本分析能帮助人们了解不能被直接观察的社会交往和发展过程，揭示其中的重要意义。对于大多数很少有机会接触政策过程“黑箱”的政策研究者来说，政策文本分析为其提供了一种“黑箱技术”，即通过作为政治活动产出的文本来“观察”实际上并不可直接观察的长时段政策演变过程（涂端午，2009:22～27）。

文本分析也存在研究上的缺陷，这种缺陷影响了政策理论分析的有效性和科学性。文本的遗漏、文本作者对记录的故意歪曲和对事件的选择性记录都可能影响数据的准确性。研究者有可能从并不完整的数据中得出片面的研究结论。此外，文本仅是社会生活的一个片段，它所包含的信息是经过人为选择和不完全的，仅通过分析文本不能帮助我们了解文本的深层含义和它的社会效果。文本分析作为一种有价值的社会科学研究并不能取代其他社会研究和分析方式。正如费尔克拉夫所言，“文本的描述和分析应该被看作一个通过在不同学科和理论间对话的开放过程。我们不能认为通过运用一个预先设置的分析框架就能将文本的全部实在清晰地展现出来。我们所能看到的文本的实在性取决于我们所采用的视角，它包括所聚焦的特定的社会问题和我们所利用的社会理论和话语理论”（Norman Fairclough，2003:16）。政策文本分析的局限不仅来自于方法自身，同时也与研究者的政策认知水平、知识基础、相关阅历以及所用的科学语言本身的有限性有关。

2．中国农民工社会政策文本及其解释策略

中国农民工社会政策文本的构成体现在以下几个层面：第一种政策文本类型是政策原文本。这种政策原文本是政府开始处理某一类政策问题时形成的最初政策文本。第二种政策文本类型是政策执行文本。它是由对第一种政策文本的执行而生成的政策文本类型。第三种政策文本类型是政策宣传文本，包括宣传资料与会议报告。第四种政策文本类型是政策分析文本，是一种政策解读文本。第五种政策文本类型是政策阅读文本。它是由社会对政策的反应、认识与评价形成的文本资料，以及各种新闻调查与社会纪实等。它在对象上涵盖了三类主要主体的感受，一是政策的相关利益者；二是一般的社会大众；三是社会新闻媒体部门。

关于政策效力的层次，首先可以从政策制定主体的权威的角度来划分。由此，可以将中国农民工社会政策文献在结构上划分为如下层次：中央制定的政策文本；省级与较大的市的政府制定的政策文本；地级市与县乡级政府制定的政策文本；基层自治组织落实政府决策制定的政策执行文本（刘小年，2007:27）。在中国现行的行政与政策制定制度框架下，领导人讲话与会议报告等非正式政策文本在其中起到不可低估的作用。从案例研究中可看出，多类型政策文本意味着多元的政策生产者，同时也造成了政策文本间潜在的互联关系。如果将各个政策部门看作是有着相对独立利益的组织，那么政策文本作者的利益融合以及对“排斥性”互联关系的处理就成为政策过程之中的额外难题，从而增加了政策制定和执行的复杂性。政策文本类型的多样化、权威层级的模糊性以及政策文本生产者之间的利益不相容，可为参加者带来更多可争辩的问题以及推动政策变迁的机会。这种政策现象彰显出中国社会政策所具有的多元价值和多目的的特征与意义（刘小年，2007:27）。

根据文本分析的理论预设和理论分析框架，中国农民工社会政策同样是政治目的表达和政治目标实现的文本依据，是政策制定者在政策实践过程中的行动依据和行动框架，在国家控制或者管理流动农民工的实践过程中，社会控制和权力实现越来越多地通过政策文本的方式来施加，政策文本是不同利益相关者在各种政策阶段相妥协的产物。农民工社会政策文本不仅是权力的产物，同时也是权力的象征和社会权力结构的反映。当把农民工社会政策看作是一种官方话语时，意味着此时的政策分析不仅要揭示文本中话语主体及其对象的权力关系，同时也要说明这种权力关系所处的社会结构。因此，我们可以通过与文本相关的历史、制度和政策实践的对话来揭示农民工社会政策文本的深层意涵，通过作为政治活动产出的农民工社会政策文本来“观察”实际上并不可直接观察的长时段农民工社会政策演变过程，从而实现从农民工社会政策文本以及与之关联的历史脉络和社会实践中挖掘和积累农民工社会政策知识，最终实现对客观的农民工社会政策话语文本做出学理层面的分析和理解。

政策实践者通过社会政策文本来干预实践，这就要求我们在研究农民工社会政策的过程中，遵循文本分析的框架和逻辑。首先，既然任何政策都是在特定的社会历史条件下展开的，因此解读农民工社会政策文本需要对这种文本进行一定的历史语境和行动背景分析，包括社会条件的分析，时代精神的分析，社会文化与社会环境的分析等。其次，国家调整农民工社会政策既然是一个过程，这个过程包括政策问题、政策议程、政策方案、政策执行与政策评估等阶段，那么，文本学的农民工社会政策研究有需要时应分析具体政策的发展阶段。最后，国家调整农民工社会政策过程的复杂性，在现实生活中看到的经常是多种政策过程同步进行。在国家调整农民工社会政策的历史进路中，通过政策文本分析，不仅可以增进对中国农民工社会政策及其政策过程的基本认知，同时也可从整体和结构的层面来探讨国家调整农民工社会政策过程，从文本中理出制度演变的逻辑和路径，同时对政策文本话语进行“扎根理论”的分析也有利于构建本土政策理论，促进对中国农民工社会政策及其发展过程的深入理解。