第一章
绪论

一、选题背景及研究意义

1．问题的提出

随着城市化在中国的全面推进，农民工的队伍也日益壮大，由此引发的农民工问题越来越引人注目，因为农民工问题直接关系到中国的城市化推进，甚至关系到中国社会的稳定和发展。自20世纪80年代后期以来，中国农民的大规模跨区迁移，已经成为令人瞩目的社会现象，农民工流动不但冲击着实行了多年的城乡分隔的户籍制度，也迫使城市做出持续的制度和政策调整：从“盲流”阶段的农民自由流动到以户籍政策为核心的保护城市政策下的农民工流动被禁锢，再到社会身份与职业身份相分离的“农民工”出现；从暂住证制度的实施，到计划生育实施流出地和流入地的双重管理，再到打工子弟学校在城市空间内的艰难生存；等等。从以往国家调整农民工社会政策的实践策略看，仅仅局限于流动农民工在城市中的身份合法性问题、进入门槛问题、城市安全问题，局限于如何完全控制或限额控制的问题，或者从经济角度考虑引导农民进城、提高农民工收入，而缺乏较为完善的社会政策来促进农民工在城市就业、定居并最终融入城市生活，成为真正意义上的“市民”。而且，以往的政策往往注重单一的社会保险项目，忽视社会救助和社会福利项目，过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，而忽视工伤、医疗、生育等短期保险项目。随着我国社会的急剧变迁和城市现代化的积极推进，国家在调整农民工政策方面应重点转向对流动农民工进城后的整合，思考如何实现他们与城市的社会整合，实现社会适应；如何帮助他们实现劳动市场介入、提升能力和为他们提供收入支持；如何帮助他们获得更多的工作机会和更多的社会资源，即如何实现他们在城市中的社会整合和发展问题。同时就政策现状看，国家调整农民工社会政策不再只是一种宏观的调控，而是出现了一种更加微观、具体的调整，社会政策出现了一种细化的倾向，开始关注解决现实生活中所出现的关系流动农民工生存和发展的一些具体的问题。

国家调整农民工社会政策应该放在社会转型或者社会变迁的历史语境中予以理解，社会政策的制定和调整是一个动态的、历史的过程，也是特定历史的产物。党的十一届三中全会以后，我国的改革开放拉开了帷幕，并从农村率先突破，而农村改革最重要的举措就是突破人民公社集中经营、统一分配的模式，实行家庭联产承包责任制，这样做的结果是，一方面，极大地提高了劳动生产率，促进了农业的大发展；另一方面，使农业劳动力由“隐性剩余”转化为“显性剩余”，向外流动成为农村剩余劳动力转移的必然选择。同时，随着经济改革的推进和对外政策的引导，东南沿海地区率先实施了外向型经济，“三来一补”等劳动密集型产业及服务业迅速崛起，城市第二、第三产业进入快速增长期，急需大量的劳动力资源，农民流动到城市就业由历史的乌托邦神话变成了现实主义诉求。2006年3月，国务院颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出要抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，搞好农民工就业服务和培训，积极稳妥地解决农民工社会保障问题，切实为农民工提供相关公共服务，健全维护农民工权益的保障机制，促进农村劳动力就地就近转移就业。农民工问题与农民工个人在城市中的发展问题被全面提上议事日程。改革开放30多年以来，近1.5亿的农村剩余劳动力离开了自己的故乡，走向城市寻求新的生活。从盲流、流动人口到新市民、新产业工人，农民工历尽千辛万苦，为社会主义现代化建设事业做出了巨大贡献。不管是从人数还是从他们所从事的行业来看，农民工都已成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且已经演变为工人阶级的主力军。也就是说，农民工正在迅速地从农民中分离出来，顽强地融入产业工人阶层，并成为产业工人的主体部分。

本书试图研究的问题是：国家调整农民工社会政策是否达到了预期的效果，国家调整农民工社会政策的社会影响如何，流动农民工作为弱势群体在社会政策调整过程中是否实现了共享我国的社会发展成果，在现代化、城市化和经济全球化的背景下如何构筑新的农民工社会政策框架和社会政策保护体系。本书试图以流动农民工作为弱势群体在现代化过程中是否实现了共享社会发展成果为指针，重新审视农民工社会政策调整策略和过程、政策调整的策略空间、政策实践的理性逻辑、社会政策的实践效果及社会政策调整的社会影响与社会效益，在社会政策与社会发展的推进、社会政策与农民工生活质量的提高、社会政策与社会质量的提升、社会政策与农民工生存状态的改变的基本框架内，对国家调整农民工政策的社会影响和社会效果展开评估研究。同时，通过对大量的理论流派和理论思想的论证和思考，结合中国经验和中国农民工的具体实践，提出一种整体性的社会政策思路和新的社会政策框架。

2．研究意义

在中国，流动农民工在城市中的流动规模、生存状况的好坏、能否在城市中实现社会整合等是内生于社会政策变量的，内生于国家、城市政府的人口社会政策的控制模型，受城市政府制度性歧视或排斥的影响，是政府控制人口流动和就业制度的一个参考函数。在流动农民工地位变迁的背后始终伴随着深刻的社会政策变迁，流动农民工由农村向城市流动往往不是一种正常的城乡二元现象，不是一种城乡之间“自然”的差别，而是夹杂着人为因素的社会政策扭曲或社会政策变通。例如，以控制农村劳动力流入城市为核心的户籍管理、福利制度、工资歧视等一系列制度安排，人为地隔离了城乡的经济联系和要素流动，形成和固化了城乡二元格局。同时，任何社会政策的正常运转都嵌入更大的制度、结构甚至文化因素之中，存在一种制度嵌入性的塑造，所有的经济活动（包括经济制度和决策、劳动力市场的运行机制）都是嵌入到制度之中的，因此，制度作为一个重要变量，决定了流动农民工在城市中的社会身份、经济地位和发展的可能性，也决定了流动农民工作为弱势群体能否共享社会发展成果。从国家调整农民工政策的社会影响展开评估和研究，具有重要的现实意义和理论价值，研究成果既有理论研究的创新性，又有较广泛的实践支持。

本研究的理论价值在于：有利于从经验层面为社会政策范式和科学的社会政策话语体系建构提供合法性的理论支撑。从社会政策层面来看，社会政策的演变过程就是由消极型社会政策向积极型社会政策转变，由干预型社会政策向发展型社会政策转变，由“生存—经济型”社会政策向“身份—政治型”社会政策转变，本研究将在这种转变的历史语境中，深化社会发展过程中的社会政策理论研究，从而丰富和完善社会政策研究的理论宝库。我国社会的发展进程就是由乡村向城市演进的过程，由传统性向现代性转变的过程，由封闭性向开放性、本土性向全球性、消极性向自明性转变的过程，农民工社会政策的研究就应该建立在这种由“传统”向“现代”转变的理论范式基础之上。社会政策的理论构建，有利于推动社会政策本土化研究的理论创新和完善。本研究是对社会发展和社会政策理论前沿问题的探讨和理论发展，这种创新体现在：结合关于中国农民工的本土化研究，对最近比较热门的包容性发展、秩序理性、脆弱性、社会风险、可持续生计、社会整合、生活质量、公共健康、社会质量、社会排斥、空间生态、政策实践理性和后果评价、发展伦理和社会正义、政策实践中的道德等理论话语进行深层次的阐释，并在社会政策范式下对这些理论问题展开对话、整合和创新，理论素材是最新的，视角也是最新的，这就为社会政策研究的理论创新提供了良好的思想基础和理论支撑。

从现实价值上看，本研究拟为当代中国农民工共享社会发展成果提供政策咨询和政策创新方案；拟从社会政策层面为当代中国农民工问题的解决提供一套具有一定可操作性的有关“农民工实现共享社会发展成果”的行动计划和社会政策框架，这套行动计划和政策议题创新的基准点是“立足于农民工共享社会发展成果”，着力点是破解中国目前的城乡二元结构失调、社会冲突加剧等社会发展困境。本书将有助于认识国家调整农民工政策的社会影响和社会效果，并在此基础上构建更加公平有效的流动农民工作为弱势群体共享社会发展成果的国家政策体系，从而有利于流动农民工作为弱势群体问题的妥善解决和建设和谐社会目标的顺利实现，最终有利于中国社会的长期稳定和可持续发展。

在当前我国实施城乡经济一体化战略和农民工问题日益突出的大背景下，研究农民工社会政策问题有着重要的现实意义，具体体现在以下几个方面：

（1）本研究有利于从社会政策层面为当代中国农民工问题的解决提供一套有一定可操作性的有关“农民工实现共享社会发展成果”的行动计划和社会政策框架；有利于农民工社会政策的理性推进；有利于当前国家宏观政策的全面实现和推进；有利于提供一种新的社会政策理解框架以促进农民工实现共享社会发展成果，真正改善农民工的生存状况，真正提高农民工的生活质量和生活水平，实现农民工真正融入城市。

（2）本研究有利于从社会政策层面引导社会关注农民工群体，加深社会各阶层对农民工的了解，只有真正了解了这一群体及其心理特征，城市和城市居民才有可能真正地接纳他们，他们才能真正地融入城市的生活。

（3）本研究有利于提供一种新的社会政策框架和思路以促进城市社会安全和社会稳定。研究现有的农民工社会政策，并根据农民工的现实生活提出新的相应的社会政策，引导负面社会情绪的正确排遣，减少农民工因社会政策排斥问题而导致的怨恨、报复和违法犯罪行为，有利于城市社会安全与城市社会稳定。

（4）本研究有利于农村社会政策的理性推进，促进农村的社会安全和社会稳定。研究农民工城市适应所处的社会政策情境，探究影响其城市适应和实现市民化的因素与障碍，把握农民工转化为市民的特点及规律，对于观察、分析和解决中国城市化问题以及社会变迁中的社会整合问题具有十分明显的指导意义。

（5）本研究有利于从中国社会发展的战略高度推进当前国家宏观政策的全面实现和推进，有利于从社会转型、现代化战略转型、全球化推进、城乡社会全面发展、社会质量提高、共享社会发展成果、社会稳定和构建和谐社会等宏观层面重新认识中国农民工的社会政策调整，并在新形势下对农民工社会政策做出进一步的战略调整。党的十六大明确提出要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，要统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，全面建设小康社会，并指出：农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。党的十八大进一步要求加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力完成城镇基本公共服务常住人口全覆盖。能否改变农民工在城市中被排斥的处境，实现农民工的城市融合，实现农民工的市民化，关系到小康社会的实现和和谐社会的构建。改革户籍制度以及与之相配套的一系列相关政策，阻止对农民工的社会排斥，是改善农民工在城市中的处境、提高农民工的社会地位的关键所在，是发展农村经济，解决“三农”问题，全面建设小康社会、实现社会和谐不可或缺的条件之一。