第六节 去产能过程中促进就业的总体思路和政策建议

一 总体思路

1.妥善处理市场与政府的关系

应厘清政府与市场的边界，处理好市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用的关系，承认政府责任的有限性和兜底性。在“让市场发挥决定性作用”和“依法治国”的背景下，各级政府在促进职工就业的责任定位必须以明晰政府和市场的界限为前提，要充分发挥市场在配置包括劳动力在内的各种资源中的决定性作用，要做到“有所为”，“有所不为”。凡是市场能够发挥作用的时候，政府就不应出手干预；凡是市场调节比政府干预更有效的时候，政府就应该退出干预而让市场更好地发挥调节作用。然而市场作用本身是有一定局限性的，特别是在我国劳动力市场发育不充分的情况下，更需要政府积极发挥促进就业的功能。尽管市场自发调节有与生俱来的缺陷，而且已然成为政府干预的理由，但从资源配置的效率上看，市场机制仍然是最高效的资源配置方式，政府干预不会比市场更有效。而且政府干预还会出现失当，与市场失灵相比，政府的不当作为同样会造成许多不良后果，因此政府承担的责任只能也必须是“有限的”。当然，单独依靠市场的高效调节来配置劳动力资源，可能带来的后果是劳动力市场中总有一部分弱势群体难以获得就业机会和生活来源，这有违社会公正原则，此时政府必须承担“兜底性”责任，进行就业扶持和求助，维护社会稳定和实现社会公正。因此，政府在促进就业中处理好与市场的关系，最重要的是建立与运行“劳动者自主择业为主导，市场调节就业为基础，政府促进就业为动力”的就业机制，坚持市场性兼顾特殊性原则、效率优先兼顾社会稳定原则、长效机制与短期政策相结合原则。

随着市场经济体制的建立和完善，大多数企业已经成为市场的独立主体，根据市场供求信息配置资金、技术、劳动力等生产要素。在去产能职工就业安置过程中，应该充分发挥市场的决定性作用，尊重企业用人自主权，使企业能够重新调整、配置包括劳动力在内的各种生产要素，以适应市场的需求。同时，政府也要制定政策，采取多种适当方式帮助企业和劳动者，特别是帮助困难群体参与市场竞争，保障劳动者的合法权益。

2.明确政府在促进职工再就业中的基本责任

在市场经济条件下，政府促进就业的责任更多体现在加强劳动力市场监管、提供公共就业服务、实施弱势群体就业援助、建立就业托底机制、保持社会稳定等方面。促进就业的政府责任主要是指政府部门依法在劳动力市场中实施的各种有利于劳动力市场良性、平稳运行的公权力行为。从政府促进就业的内容上看，其基本责任主要包括就业制度设计与完善、公共就业服务、就业监管与执法。就业制度设计与完善是指政府负责制定与完善一系列就业政策与管理制度，如促进就业中长期规划和年度工作计划，包括失业调查统计、失业预警、就业统计、岗位预测、职业鉴定等一系列管理制度，也包括就业专项资金建立与管理、失业保险基金支持企业稳定岗位等一系列就业扶持专项政策等。公共就业服务是政府向社会成员提供的非营利性的、非排他性的就业服务，如就业政策法规咨询、劳动力市场基本信息、职业指导、职业介绍、就业援助、就业失业登记、职业培训、公益性岗位开发等。就业监管与执法是法律赋予政府重要的职能之一，是政府能够充分发挥作用纠正市场偏差的重要手段，主要指劳动行政部门对劳动力市场实施的日常监管和劳动保障监察。各级政府要坚持依法行政，在法律规定的职权范围内，对促进就业的各项工作进行管理，在法定职权范围内行使公权力，不失职、不越权，不违法。

3.产业调整与制度改革相结合

化解过剩产能职工就业安置政策与深化国企改革、解决体制机制问题相结合，立足当前、着眼长远、标本兼治。化解过剩产能安置职工中的诸多难题，在相当程度上暴露了许多国有企业在劳动用工等方面仍有许多与市场经济不相适应的弊端。因此，解决化解过剩产能职工就业安置问题应与深化国企劳动制度改革相结合。与此同时，化解过剩产能职工就业安置过程中也显示出《劳动合同法》《失业保险条例》等法律法规中有关劳动合同期限、失业保险功能等方面存在许多与当前劳动领域实际不相适应的地方，制约了劳动力市场的灵活性，不符合经济新常态下治理失业、促进就业的需要，应该及时加以修订。鉴于此，当前实施的化解过剩产能职工就业安置政策措施应与完善法律法规等解决体制机制性问题相结合。

二 主要政策建议

1.建立化解过剩产能职工就业协调联动机制

解决好职工分流安置问题，需要“多部门、共治理”，各有关部门通力协作，共同解决化解过剩产能中“人”的问题。一是化解过剩产能须与深化体制机制改革相结合，行政命令下的压减产能只能是权宜之计，只有进一步深化要素市场和国有企业改革，让市场在要素配置中起决定性作用，真正建立起现代企业制度，才能更彻底解决职工分流安置问题。二是发改、工信、财政等宏观经济部门与人社、民政、工会等民生部门须通力合作，坚持就业优先战略，在制定产业、财税、金融等宏观经济政策时，将实现职工平稳分流和劳动力有序转移等作为重要的前置因素。三是适当引导、鼓励和扶持发展当地有优势、市场有前景、就业吸纳能力较好的产业，而非一味追求发展高技术、高附加值产业，增加就业岗位，提高当地就业承载能力。

2.职工就业安置应突出重点、分类施策、综合治理

关注不同地区、行业、企业之间的情况差异，实行“差异化、有重点”的政策措施，抓住主要矛盾，突出重点问题，实施针对性的有效帮扶。产能过剩的区域分布差异很大，产业相对单一的资源枯竭型城市和独立工矿区的困难最为突出。同时，去产能企业所在地区的经济社会环境也有很大区别，因此，去产能职工就业安置的政策措施需要以资源枯竭型城市和产业单一的独立工矿区为重点，在就业专项资金、职业技能培训、社保转移支付、失业保险基金使用、跨地区劳务对接等方面制定专门政策措施。同时，根据东中西不同地区经济发展水平、劳动力市场状况等因素分类制定政策，增强政策的针对性和有效性。此外，由于去产能职工就业安置涉及面广、政策性强，需要劳企政三方乃至发改、工信、财政、金融、国资、人社等多个部门综合治理方能取得预期成效。

一是充分认识化解过剩产能过程中各地区、各行业、各重点企业，以及各重点企业与所在地区之间的关系等方面都存在着很大的差异，问题十分复杂。因此政策上不能搞“一刀切”，需要有更大的灵活性，分类施策、“一地一策”，甚至“一企一策”。

二是中央财政工业企业结构调整专项奖补资金向职工安置任务重且经济欠发达地区适度倾斜。在安排中央专项奖补资金时，更多考虑企业经营情况、安置人数和安置难度等方面，重点支持困难地区、行业和企业做好职工安置工作。

三是目前国有企业用工制度过于死板，在一些地区和企业，职工对国有身份附加值存在非理性预期，导致劳动关系处置困难。因此有必要尝试与深化国有企业改革相结合，特别是用工制度的彻底改革，从而增加国有企业用工的自主权与灵活性。

3.统筹资源和手段共同做好职工分流

职工分流安置政策需要“多渠道、系统化”，拓展分流渠道，短期手段与长效机制相结合，政府搭建平台，各种市场力量参与其中，共同做好职工分流。

一是鉴于去产能企业普遍面临资金短缺的困境，建议中央财政适当增加去产能奖补资金额度，并适当扩大奖补资金的使用范围。给予企业更多的融资和政策方面的支持，鼓励企业发展“非煤”“非钢”等新产业，实现更多的企业内部安置；鼓励社会上各类企业吸纳去产能职工，给予一定的吸纳就业补贴；鼓励各类人力资源服务机构以市场化的方式帮助去产能职工就业，给予一定的帮助就业补贴。

二是鉴于去产能职工普遍技能单一的现状，建议把帮助提高劳动技能作为重要的政策方向。切实实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划，特别是要分类施策，针对失业人员、内部转岗人员和有创业意愿的人员分别开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训。具体操作中要突出培训的市场性、针对性、便捷性和可选性，提高失业人员的再就业能力，提高转岗人员适应新岗位的能力，提高有创业意愿人员的创业成功率。

三是鉴于创业带动就业的有效性以及去产能职工群体中也有不少有创业能力和创业意愿的个体，建议建立去产能职工专项创业基金，从当地实际需求和去产能职工能力出发，开发合适的创业项目，并且从创业培训、融资场地、税费减免、经营指导、持续跟踪等全过程帮扶，建立相应的创业补偿机制，适当降低创业成本和风险，减轻受影响职工因创业失败造成生活贫困，提高其创业的积极性，提高去产能职工创业的成功率，通过扶持创业带动更多就业。

四是鉴于去产能职工对公益性岗位安置有不合理预期和就业观念相对落后的情况，建议各地更加明确公益性岗位托底安置渠道的适用范围、标准和退出办法，降低其对公益性岗位安置的预期，防止公益性托底安置方式被泛化为主要安置渠道的情况发生。同时要加大宣传力度以转变去产能职工的就业观念，特别是要逐渐消除部分职工对国有身份的非理性认识，摆脱“铁饭碗”的陈旧观念，综合运用各种手段和方法，鼓励职工提高技能、补齐短板、增加劳动力市场竞争力，更多地依靠市场方式重新就业。

五是尽快解决历史原因造成职工退休年龄差异问题。特殊工种提前退休政策只适用于国有企业，阻碍了职工向非国有企业转移分流；女干部与女工人退休年龄不同也给企业内部转岗分流造成困难和矛盾。建议尽快出台有关政策，解决特殊工种退休和女职工不同身份退休等久拖未决且容易产生群体性风险的政策问题。

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[1]《2015年中央经济工作会议公报》（全文）。

[2]包括《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）、《关于化解钢铁行业过剩产能实现脱困发展的意见》（国质检监〔2016〕193号）、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（银发〔2016〕118号）、《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》（环大气〔2016〕45号）、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（环大气〔2016〕47号）、《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号）、《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号）、《关于实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划的通知》（人社部发〔2016〕52号）、《关于开展东北等困难地区就业援助工作的通知》（人社部发〔2016〕106号）、《关于化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展的意见》（财建〔2016〕151号）、《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建〔2016〕253号）、《关于加强工业企业结构调整专项奖补资金使用管理的通知》（财建〔2016〕321号）等。

[3]我国目前尚未建立关于产能过剩定性的、定量的科学评价标准。

[4]《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）。

[5]《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）。

[6]2016年2月，国务院先后下发了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。

[7]供给侧结构性改革五大重点任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，简称“三去一降一补”。

[8]国家发改委等六部门《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行〔2018〕554号）。

[9]资料来源：2018年《政府工作报告》。

[10]资料来源：人力资源和社会保障部新闻发布会，2017年1月23日。

[11]资料来源：人力资源和社会保障部新闻发布会，2018年1月26日。

[12]资料来源：人力资源和社会保障部新闻发布会，2018年7月24日。

[13]即《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）、《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号）等。

[14]资料来源：各省（区、市）人力资源和社会保障厅（局）有关部门向调研组提供的受影响职工数据。

[15]资料来源：国家统计局地区数据中的年度数据和分省份季度数据查询。

[16]资料来源：国家统计局地区数据中的分省份年度数据查询。

[17]“三供一业”，即：供水、供电、供暖，物业管理。

[18]《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）。

[19]《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建〔2016〕253号）。

[20]《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）。