第一节 化解过剩产能职工安置的基本现状

一 化解过剩产能工作取得重要进展

化解和淘汰过剩落后产能是供给侧结构性改革的重要任务，是转变经济发展方式和推动新旧动能转换的必然要求。我国经济进入新常态以来，中央做出了供给侧结构性改革的战略部署，提出实施“三去一降一补”的重大举措。2016年2月，国务院先后发布关于钢铁行业、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，提出用3～5年时间，煤炭产能再退出5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，钢铁再压减产能1亿～1.5亿吨。按照中央的决策部署，钢铁、煤炭等行业去产能工作持续深化，并取得重要成效。2016年全年，煤炭、钢铁行业分别完成去产能2.9亿吨和6500万吨。2017年《政府工作报告》确定的煤炭行业去产能1.5亿吨以上、钢铁行业5000万吨左右、煤电行业5000万千瓦的年度目标任务，到2017年10月，均已超额完成。2016年和2017年两年全国已退出煤炭、钢铁产能分别超过4.4亿吨和1.15亿吨，已经接近“十三五”目标上限。

2017年前11个月，全国共生产生铁、粗钢和钢材分别为6.56亿吨、7.65亿吨和9.73亿吨，同比分别增长2.32%、5.74%和1.1%。随着市场环境的改善，钢铁企业盈利能力增强，行业效益明显好转。2017年前11个月，中钢协会员钢铁企业累计实现销售收入3.35万亿元，同比增长35.05%；实现利税2678亿元，比上年同期增加1678亿元，其中实现利润总额1578亿元，比上年同期增加1232亿元；会员企业平均销售利润率为4.7%，比上年同期提高了3.23个百分点。一些长期亏损的企业也实现了扭亏为盈^[1]。2017年前三季度，煤炭采选业实现利润2262亿元，同比增长7.2倍。全国规模以上煤炭企业主营业务收入2.01万亿元；90家大型煤炭企业利润总额（含非煤）1041亿元，行业经济效益稳步回升。总的来看，随着经济形势稳中向好，特别是化解过剩产能工作的强力推进，钢铁、煤炭行业的产能利用率逐步提高，生产经营状况发生了明显改观。

二 去产能受影响职工安置形势总体平稳

“十三五”头两年，化解钢铁、煤炭过剩产能职工就业安置工作持续平稳有序地推进。钢铁、煤炭行业去产能共涉及180万名分流职工，截至2016年末，已分流职工72.6万人；2017年，在上年职工安置的基础上，去产能需要安置职工50万人，到年底职工安置任务基本完成。为此，各有关部门和地方政府坚持按照企业主体、地方组织、依法依规的原则，重点采取了以下四个方面的措施。一是把职工安置作为化解过剩产能的首要工作，加强组织领导，落实工作责任，部门间积极协调配合，有力地推动了职工安置工作的开展。二是人力资源社会保障等有关部门和地方政府加强了对去产能企业做好职工安置的指导，要求企业去产能安置职工方案一定要听取职工意见，通过职代会审议和通过，保障职工民主权益。三是继续深入落实职工安置的各项政策，特别是充分发挥内部分流、内部退养、转岗就业和创业、公益性岗位托底等四个安置主渠道的作用；地方和企业在职工安置过程中，创造了很多好的做法和经验。四是加大再就业帮扶力度，特别是对“4050”等就业比较困难的人员，积极采取加大职业培训和职业介绍力度，一对一地落实他们的就业岗位等举措，取得了良好成效。

在去产能职工安置过程中，现行社会保险制度发挥了至关重要的作用，主要体现在四个方面。一是在总体上保障了去产能受影响职工的基本生活。随着我国社会保险制度的不断完善，去产能企业职工在养老、医疗、失业、工伤、生育方面的社会保险权益得到了基本保障，社会保险制度发挥了社会稳定器的作用。二是失业保险在预防失业方面发挥了重要作用。兼并重组、化解产能过剩、淘汰落后产能等产业结构调整的企业依法参加失业保险，按有关规定可享受稳岗补贴政策。这项政策的实施，有效地从源头上预防和减少了失业，受到企业职工的好评。三是失业保险积极促进就业取得积极成效。为探索失业保险促进就业功能，我国在东部7省（市）^[2]实行扩大失业保险基金支出范围试点，支出项目包括职业培训补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保基金、小额贷款担保贴息等，到目前已累计支出1200亿元，为维护东部7省（市）和全国就业形势的稳定发挥了积极作用。为振兴实体经济和为制造业发展提供人力资源支撑，2017年，实施失业保险支持职业技能提升补贴政策，激励参保职工提升职业技能，提高就业竞争力。据统计，2016年，全国失业保险基金支出职业培训补贴14.3亿元，支出职业介绍补贴66.2亿元，有效发挥了失业保险基金促进就业的功能。四是社会保险降低费率减轻了企业负担。2015年2月和6月，国务院两次常务会议决定，对失业险、工伤险、生育险费率进行下调；从2016年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省（区、市），将单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省（区、市），可以阶段性将单位缴费比例降低至19%；从2017年1月1日起，为进一步减轻企业负担，增强企业活力，促进就业稳定，失业保险总费率为1.5%的省（区、市），可以将总费率降至1%。为落实中央“三去一降一补”的决策部署，从2015年起，失业保险连续三次降低费率，累计为企业减负超过1000亿元。与此同时，养老保险等降低费率措施每年亦可减轻企业负担上千亿元。

在去产能职工安置过程中也出现了诸多社会保障方面的困难和问题，主要有：部分去产能企业由于经济效益下降，资产负债率很高，资金短缺，造成社保费欠缴；有的企业由于欠缴社保费影响了职工的社保待遇；有的民营企业未参加社会保险，无法享受社保优惠政策，部分职工社保权益受到损害；失业保险援企稳岗政策由于门槛较高，部分企业难以享受；有的受影响职工异地就业社保关系难以转移接续，等等。这些问题还有待进一步解决。

三 做好去产能中的社会保障工作任重而道远

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长方式的攻关期。供给侧结构性改革是推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率的主线和强大动力。去产能是供给侧结构性改革的首要任务，是实施产业结构调整的重大举措。前一阶段，去产能工作已经取得了重大阶段性成果，去产能中受影响职工的就业安置和社会保障问题得到较好解决。但总的来看，钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等主要行业的产能利用率仍然偏低。随着我国产业结构持续转型升级和劳动生产率的提高，产能过剩行业还将会释放出大量劳动力，去产能职工就业安置和社会保障问题难以在短期内完成。鉴于此，从长远的角度考虑，还应面对去产能的新形势、新任务进一步完善保障受影响职工基本生活的社会保障政策和制度，兜住民生底线，进而维护社会的稳定，并促进去产能、调结构工作的顺利进行。