第二节　基础理论与文献综述

一、基础理论研究

（一）新型城镇化理论

1．新型城镇化的概念

新型城镇化来源于城镇化，又发展了城镇化，是对传统城市化模式的优化，是一种更为科学的系统性过程。新型城镇化是“新四化”中的一化，在2014年国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，指出新型城镇化便是全面提高质量，改变城镇化模式，把人作为重点，走中国特色发展道路。⁽⁴⁾新型城镇化突出以人为本，小城镇是协调重点，坚持可持续理念，通过新方式提高城镇的承载力，实现新型城镇化发展。⁽⁵⁾党的十八大以来，新型城镇化越来越引起人们的重视，新型城镇化成为未来城镇化发展的新趋势、新目标。⁽⁶⁾

近年来，我国城镇化发展虽然有明显进展，但在城乡二元的现实背景下，城镇化发展还有很多问题。其中最主要的就是土地城镇化的速度过快。而城镇化的发展需要大量的土地为载体，城镇化进程与土地制度密切相关，因此，城镇化的快速发展离不开土地制度的支撑，在新型城镇化的背景下需要土地制度不断地创新改革，进而促进城镇化的进一步发展。⁽⁷⁾

2．新型城镇化的“新”内涵

新型城镇化的“新”主要体现在发展理念上：新型城镇化的本质，是以人为核心。在2015年中央经济工作会议上，习近平总书记关于新型城镇化的讲话，提出了“三个要”，首先要本着科学合理的原则，构建城镇化的布局，城市和城镇的规划与布局，要与这个地区的经济发展结合起来，发挥经济的作用，推动城镇化的发展。其次是要注重人的城镇化，解决好农业转移人口的身份问题，落实好人口市民化的工作。最后，要始终贯彻好生态文明和可持续发展的理念，坚持中国特色的新型城镇化道路。推进新型城镇化，就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力。董晓峰（2017）阐述新型城镇化的内涵是：实现人的城镇化，坚持以人为本，以新型产业化为动力，以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化质量和水平，实现城乡统筹、节约集约、生态宜居、社会和谐的发展目标。⁽⁸⁾

3．新型城镇化的“新”要求

新型城镇化要做到集约节约、高质量发展。起初的城镇化过程中，很多地区都存在对土地的大量需求、发展粗放、资源浪费等问题。随着城镇化的不断发展，这些问题引发的社会影响也越来越严重，有些地区的新城新区过多，不仅造成了严重的资源浪费，同时也带来了很大的环境问题。各个地区不得不重视城市发展中的这些问题，重新审视城镇化的发展模式，提出集约化发展。为了城镇化的可持续发展，新型城镇化必须要改变原来的推进方式。新型城镇化的健康发展离不开科学合理的城市规划，离不开相关的法律保障，所以要出台相应的规划来指导城镇化的发展，高度重视规划制定的各个环节，提高规划的参考价值。完善相关的法律法规，为城镇化的进程提供法律保障，严格控制新城区的设置，提高城镇化的质量。不断提高我国城市土地的利用率，提升城市建设管理的水平，按照集约化发展的要求进行城镇化建设。

城镇化的发展需要土地，而土地资源不能满足人们的无节制需求。这就要求新型城镇化的发展注重集约。一方面可以科学合理的布局，用有限的土地资源建设新型城镇，提高土地资源的利用率，减少资源的浪费。另一方面，从土地制度创新方面入手，创新土地市场制度，消除城乡二元的土地市场制度。关于土地制度的创新政策方面已经有很多的支持，关键在于如何构建城乡统一的土地市场，实现土地资源在城乡之间的平等交换，使农村的土地和城市的土地有同等的地位，实行同等的价格进行交易。城乡统一的土地市场不仅能解决土地资源均衡配置的问题，还能缓解城乡二元结构的现实困境。从资源利用的角度，为新型城镇化的快速健康发展解决现实问题。⁽⁹⁾

（二）城乡一体化理论

1．西方学者的城乡关系理论

有关城乡一体化的思想较早地出现在西方国家。西方国家在文艺复兴时期就有了关于城乡一体化社会的描述。描述中的城乡关系应该是，没有严格的界限，可以平等自由地通畅交流。⁽¹⁰⁾虽然这些关于城乡关系的美好设想都没能成为现实，但说明在思想上，这些学者都注意到了城乡发展中存在的问题——城乡差距与不协调发展。随后城乡关系越来越受到重视，关注城乡的协调发展问题，并为此提出了新的城乡统一规划等思想。其中有埃比尼泽?霍华德的“田园城市”理论，田园城市理论是把城市和农村看作一个整体来研究，认为其是一种新型社会。此外，他还提出了“三磁铁理论”，他认为城市由于本身的优势资源，有着强大的吸引力，会产生聚集效应，吸引人口和资源向城市流动，因此城乡之间必须要一体化发展，探寻城乡发展的新道路。⁽¹¹⁾1985年麦吉提出了“城乡一体化地区”，从土地利用的角度，这是一个特殊的区域和新型空间结构，在这里没有城乡的分别，城市和农村结合在一起，相互融合，共同发展，其最大特征是似乡非乡，似城非城。⁽¹²⁾具有影响力的还有刘易斯?芒福德的“区域统一体”思想，他主张围绕城市，构建城市发展的区域统一体，从而促进区域的整体能够快速发展，体现城乡一体化的思想，实现城乡一体化。19世纪30年代赖特提出了“广亩城”的设想⁽¹³⁾，它的实质是分散的城市理论，主要思想就是要把城市中的人口分散，把城市低密度化，赖特认为现在城市的发展并不是理想的状态，人们不必把所有的资源和活动都聚集到城市中，应综合考虑城市和农村的区位优势，充分利用资源，构建一个低密度的、城乡结合的新型城市。

2．马克思主义经典作家的城乡关系理论

马克思主义的城乡关系原理对我国城乡一体化发展具有十分重要的理论和现实意义。按照马克思主义的理论，城乡是两个不同的区域，但都是生产力发展到一定阶段的产物。两者之间的关系随着生产力的发展不断变化。马克思曾论述城乡之间的关系，认为社会分工的产生和形成在于城市和农村的分离。社会的发展在城乡关系变化中得以体现。马克思的城乡关系理论就是要消除城乡二元，他强调要实现城乡一体化发展，首先就是要消除城乡二元。要想社会能够协调稳定的发展就要解决城乡之间的协调发展问题，城乡之间的不协调会影响到社会的和谐稳定，因此，要实现城乡一体化发展。只有坚持城乡一体化发展，才能充分发挥城市和农村各自的优势，促进城市和农村的不断融合，从而实现社会发展的长治久安。⁽¹⁴⁾城乡一体的优势在于，在城乡一体化发展的过程中，城市和农村可以在资源、人口、生产和生活方式等方面相互影响、相互融合。恩格斯也把城乡关系变化过程总结为城乡融合—对立—新融合。⁽¹⁵⁾但限于现实困境，城市和农村之间的融合发展需要较长的时间才能实现，并需要方方面面的协调与配合。

3．我国城乡一体化理论

改革开放以来，我国城市与农村的差距逐渐拉大，城乡二元结构严重影响了我国经济的协调发展。如前所述，十六大以来我国提出了一系列惠及“三农”、统筹城乡发展、促进实现城乡一体化的理论、方针和政策。就我国目前而言，城乡关系还没有实现协调发展，在要素流动、户籍管理、土地制度等方面城乡都有明显的不同，要促进城乡一体化和城乡关系发展就是要打破城乡二元结构，实现城乡资源要素的平等交换，实现人口的自由流动。从而使城市和农村能够相互融合，共同发展。不仅使城市能够分享城市发展的红利，也要使农村能够分享城乡一体化带来的成果。具体而言，城乡一体化主要是指城乡通过资源、生产要素之间的充分流动，实现城乡优势互补，互帮互助，实现真正意义的协调发展，即实现城乡政治、经济、社会等方面的一体化发展。

（三）城乡二元结构理论

1．城乡二元社会结构

对城乡关系的研究是随着机器大工业生产的兴起开始的，并伴随着工业化进程不断深化和发展。由于机器大工业生产的出现，城市与乡村的经济性质发生改变，城乡之间开始产生分异，形成了城乡二元结构。⁽¹⁶⁾1953年荷兰经济学家J．H．伯克在其作品《二元社会经济学和经济政策》中提出社会二元结构的思想，这是有关二元结构最早的说法，他认为在传统社会和资本主义现代经济部门中由于在社会制度和经济制度方面存在着巨大的差别导致两个部门之间的个人效用函数、行为准则及资源配置方式迥然不同。

2．城乡二元经济结构

二元经济结构理论是发展经济学的奠基性理论之一，经典的二元经济结构模型是在古典经济学和新古典经济学框架下进行的分析。阿瑟?刘易斯首次指出，在农业部门有很多的剩余劳动力，他认为随着资本的不断积累，可以把剩余的劳动力转移到需要人力的工业部门，推动城乡二元结构的瓦解。推动发展中国家的经济发展。⁽¹⁷⁾在此研究的基础上，拉尼斯和费景汉将二元经济的演变细分为三个阶段：农村劳动边际生产率等于零的阶段，农业劳动力边际生产率大于零但低于农村劳动者的平均收入的阶段，农业剩余劳动力已全部被工业部门吸收、农民和工人的工资收入水平由劳动生产率决定的阶段。⁽¹⁸⁾同一时期，乔根森提出，要重视农业的发展和科技的进步，进而产生农业剩余，这是解决发展中国家经济问题的突破口和路径选择。⁽¹⁹⁾此外，托达罗对城乡问题也强调了农村发展的重要性，要发展自己的独特模式。^(20)(21)

3．城乡二元土地结构

城乡土地市场分割是中国城乡二元经济结构长期演化作用的结果，城乡土地市场分割是土地市场深化发展的一个瓶颈，不仅影响土地市场的自身发展，而且对土地利用的可持续发展产生了一定的影响。

新中国成立初期，我国实行的是计划经济，在这个现实背景下，城乡分割的二元土地结构不断稳固。⁽²²⁾我国土地市场分割，城乡土地在交易中不同，农用地要想在市场上流动只能通过国家征收的方式，实际上就是政府通过强制力征收国用，其价格特别低，农民并不能从中获得土地溢价的利益，也不能分享土地的增值红利。这种土地制度导致土地要素难以自由进行交换，这不利于农村的经济发展。⁽²³⁾

我国分割的土地市场结构形成于新中国成立后高度集中的计划经济体制时期，适应了当时的社会发展趋势，对城乡的发展有一定的正面影响。但随着经济体制的转变，我国经济的发展受到了二元土地市场结构的制约。城镇化进程的推进最重要的就是土地要素，而城乡分割的土地市场制度使农村的土地难以进入土地交易市场，这样就限制了土地的征收和流转。不同地区的农村发展也呈现出明显的差异，经济发达地区的农村经济发展较快，根据其发展现状也不能把它们看作传统意义上的农村，这里的农民的生活和经济能力跟城市的居民几乎没有差别。但是就土地市场来说，土地仍然是影响这些发达地区农村经济快速发展的重要因素。在全面深化改革的背景下，需要不断审视城乡二元的土地市场结构，不断创新改革，从而适应城镇化的发展。这也是现在城乡二元土地市场所要面临的重要问题。⁽²⁴⁾

新型城镇化就是要达到社会结构、经济结构与空间结构的综合协调，这里最为核心的问题是经济结构中存在城乡二元的土地制度，导致了土地交易难以市场化，以及社会结构中存在城乡二元的保障制度。农民享有耕地的承包权并占有宅基地，保障水平却比较低；城市有能力提升地价并将其变现，却没有土地。在这两方面中，土地制度问题又是矛盾的主要方面，因为，城乡一体化需要资源的投入，而这些资源的来源有限。要想在新型城镇化背景下对我国城乡一体化发展与土地市场制度创新研究有突破，就要充分认识到我国这一鲜明的特色。

（四）土地产权理论

土地是农民最基本的生产资料。我国现在正处于推进新型城镇化，全面建成小康社会的决胜阶段。新型城镇化的特点就是“用地”和“聚人”。作为城镇化载体的土地在城镇化发展过程中发挥着极其重要的作用，如何调整农村土地和城市土地来满足新增的城镇建设用地需求，实现农村土地与城镇化建设的协调发展，具有十分重要的理论与现实意义，而调整或重新配置土地资源要以土地产权理论为指导。

土地产权是以土地所有权和使用权等权能为基础并反映这些权能转让或交易过程所体现的个人或社会受益、受损的权益关系。本书的土地产权理论是指马克思土地产权理论，马克思丰富的产权思想是一座珍贵的理论宝藏。马克思在其著作中对土地产权都做了相关的论述，并形成了独有的土地产权权能理论。

土地所有权在马克思土地产权权能理论中占有重要的地位，土地所有权使得土地的归属问题明确。这种归属具有明显的排他性，也就是说土地的所有权规定了土地应该归谁所有的问题，这个所有者拥有对这一定量土地的最终裁判权。⁽²⁵⁾土地占有权也是马克思土地产权权能理论的重要内容，它是建立在真实存在的社会经济关系之上，并不被个人主观因素改变。土地的使用权是根据双方制定的规则或者契约，权利主体获得的能够利用或使用土地的权利。土地收益权也是重要的土地产权权能理论之一，在市场经济中，收益最大化是生产者的追求，是资源最优配置的方式。土地所有者可以通过各种方式增加收入。⁽²⁶⁾土地处分权，在马克思看来应该分为两个层次，以土地是否进入生产过程划分，但无论怎么说，土地处分权都是土地所有者享有的能够处理自有土地的权利。⁽²⁷⁾

（五）土地市场理论

1．土地市场及其特征

土地市场其实跟其他市场一样，都遵循市场原则，只不过在土地市场中进行交易的要素是土地权利。土地市场中的市场主体有：土地要素的需求者和供给者。但是，由于土地特殊的性质，在整个土地交易的过程中还有很多其他的参与者，他们之间以租赁、转让等经济关系联系，关系更加复杂。⁽²⁸⁾

土地市场与其他市场相比，有其特有的性质特征。具体表现如下：一是土地市场的地域性。根据马克思的级差地租理论，土地要素的地理位置对土地来说非常重要。⁽²⁹⁾土地所在的位置决定了其在市场上的租金定位，不同地理位置的土地，其租金有很大的不同。这里需要特别说明的是，建筑所处的地段和相关配套设施也发挥了重要的决定作用。这种由土地地理位置所导致的差别租金和收益数额很大，并不是土地资本自身能够填补的差额。⁽³⁰⁾二是土地市场的垄断性。土地的稀缺性，加上其流动又受限于地理位置。此外，要进行土地要素的交易需要有大量的资金储备。因此，相较于普通的市场，土地市场的门槛更高，只有少数有经济实力的大企业能够进入。这也就造成了大企业对土地资源的垄断。换个角度，在土地归属于某一特定主体时，这一主体就拥有了对这一土地资源的排他占有，也就是对土地资源的垄断。⁽³¹⁾三是土地市场的价格。城镇化发展越快，对土地的需求也会越大，而土地资源本身的稀缺性又难以满足城镇化对土地的这种大量需求。根据供需理论，土地的供给是一定的，也就是缺乏弹性的，这时候土地的价格就是由其需求量来决定的。因此，在城镇化发展的过程中，土地的价格和土地的租金会呈现不断上升的态势，也可以说，在现有的政策背景下，在一定的区域内，市场对土地的需求情况仍是决定土地实际价格的重要因素。⁽³²⁾

2．土地市场机制与交易

科斯理论指出，当交易费用为零时，不管产权怎么确定，市场能够自发实现资源的最优配置。⁽³³⁾但这种理论过于理想化，事实上是存在交易费用的，不同的产权制度安排会对要素交换和资源配置产生不一样的影响。土地也要在市场中进行交易，市场是资源配置最有效的方式。⁽³⁴⁾

在成熟市场中，商品供需和价格等都由市场调节，这是市场经济的本质，土地交易也要遵循市场原则。现在我国土地市场还不成熟，城乡土地还不能在统一市场上平等交易。土地配置的政府行为导致土地资源配置效率低下。所以要构建一个成熟的土地市场，需理清政府和市场在土地交易中的作用及其关系，政府做好宏观调控，市场在土地资源配置中起决定作用。

3．土地市场结构及功能

我国的土地市场结构表现为城乡二元结构。一是国土地市场（包括一、二、三级土地市场），国家垄断一级土地市场。二是农村土地市场，集体建设用地也会受到限制。农村用地要想进入市场流动，只能通过征用为国有土地。征地是国家政府行为，具有强制性，因此价格有垄断特征。⁽³⁵⁾

土地市场要有保障、激励、约束和资源配置功能。保障功能就是要保障利益，具体来说就是使其在交易中能够获得应得的利益。激励功能体现在激励产权人的经济行为和创新动力上。一般情况下，产权人都是经济人，因此他的交易行为要确保能够获得收益。这也就要求市场提供这样的收益机会。土地市场的约束功能主要是指对行政权力的约束，这主要是由我国特殊的历史背景决定的。长久以来，我国的土地制度都是城乡分割的，随着城镇化的快速发展，农村的土地通过政府征收的方式进入城镇化建设中，但在这个过程中，由于政府征地的强制性，农民的权益很难得到保障，因此要约束政府征地的行政权力。资源配置放在土地要素中，这还是要依靠市场来调节，通过市场来配置资源。⁽³⁶⁾

4．城乡一体化土地市场理论

城乡一体化土地市场的内涵。土地市场是要实现土地资源的最优配置，城乡一体化土地市场是在同一个市场上配置土地资源。具体来说就是，城市土地和农村土地没有制度和地域等因素的限制，可以在城乡一体的土地市场进行平等交换、自由流动。⁽³⁷⁾本质上就是要在产权和治权上平等统一。其实质就在于自由平等的交换，核心是产权的交换。⁽³⁸⁾城乡一体化土地市场理论是城乡一体化土地市场构建的理论基础，城乡一体化理论体系的完善是城乡一体化土地市场构建的前提，在与实践联系密切的理论基础上才能构建出符合我国国情的城乡一体化土地市场。

（六）制度变迁与土地市场制度创新理论

制度变迁理论属于新制度经济学的范畴。制度变迁是新制度替换旧制度的演变进程。制度变迁是在什么情况下发生的，怎么才能使制度发生变迁。学者给出了一些看法，认为制度是否发生变迁主要取决于变迁后的新制度是否能带来更多的收益或者是更少的成本。理论认为，制度变迁只有在新制度能带来更好收益的时候才会发生。在马克思看来，制度变迁是由内在矛盾推动的，这种矛盾主要体现为生产关系与生产力之间的矛盾。诺思在此基础上提出了路径依赖理论⁽³⁹⁾，具体来说就是，社会在发展的过程中，如果制度变迁选择某一特定路径，很可能会有对路径的依赖情况发生。这种情况会不断得到强化。这种依赖最终会限制制度变迁，从而造成新制度没有办法在现实中实施。这也为我国土地制度变迁比较慢提供了一种解释，在制度变迁理论的指导下，我们需要坚持渐进的改革方案，逐步推进土地制度的改革与创新。⁽⁴⁰⁾土地制度变迁或创新之所以发生，是因为现行制度不完善存在外部利润，而这个外部利润在现有的制度背景下不能获取。所以对于想得到这个外部利润的当事人来说，变革现有的土地制度是最好的选择。当土地市场制度迁的要求得到满足时，土地市场制度变创新得以完成，外部利润内部化⁽⁴¹⁾，否则，制度创新还将继续。土地市场制度创新要考虑现实背景，创新改革的目的就是要更好地满足现实的需求。因此在进行土地市场制度创新时，要坚持渐进的原则，不能冒进。此外，制度创新要有大局意识，不能只看眼前，要全面考虑现实环境。既然是创新，也就意味着比现有的要更有优势。⁽⁴²⁾

（七）土地资源高效最佳可持续利用理论

土地要实现可持续利用，首先，要注重土地利用的质量，不断提高其利用效率，实现土地资源的效用最大化。其次，要有长远眼光，在现在利用土地资源的同时也要考虑到土地的长远需求，不能无节制利用，土地是稀缺的，不仅当代人需要后代仍然需要。所以要有大局意识，平衡土地的供需，满足人们对土地资源的需求，实现代际公平。⁽⁴³⁾

可持续的实质就是要在利用自然资源的过程中，做到集约、可持续。想要土地可持续，就是要在利用的过程中不浪费，通过各种方式提高利用率。无论什么条件下，尽量利用最少的资源来满足自己的需要，使土地实现效用最大化。在土地资源开发时要全面考虑，做到科学合理。⁽⁴⁴⁾

（八）理论研究评价

通过对以上基础理论的研究和总结发现，国外有关城乡一体化发展的理论比较丰富和系统，特别是马克思、恩格斯的城乡关系理论，当然也包括土地产权以及制度变迁等理论，对本书的研究都具有指导或借鉴意义。我国的相关政策理论具有指导意义，国内有关学术和政策研究的理论不断增多，有些理论观点、实证结论也具有一定的基础理论意义，但总体还比较薄弱和缺乏系统性，定性研究较多，定量研究较少，原创性理论更少，特别是涉及城乡一体化发展与土地市场制度创新关系的研究更是凤毛麟角，这正是本书研究的重要视角和着力突破的领域及难点所在。本书以马克思主义有关理论及其中国化的最新成果为指导，进行进一步的理论创新及其制度创新研究，以更好地推进我国城乡一体化发展。