0 引言

有序推进农业转移人口市民化是中国特色社会主义步入新时代后为实现经济、社会平稳健康发展的战略举措，是加快新型城镇化进程的重要内容。党的十八大明确提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“以人的城镇化为核心”，从宏观层面对“有序推进农业转移人口市民化”进行了具体战略部署。2015年11月，中共中央“十三五”发展规划再次建议从户籍制度改革、财政转移支付、社会公共服务发展等方面对这一任务提出了明确要求。农业转移人口有序市民化问题已经引起了社会的高度关注，并成为当前学术界探讨的热点问题。这一问题涉及了农业转移人口迁移、户籍制度、基本公共服务、劳动就业等内容。在全面建成小康社会决胜时期，深入探讨有序推进农业转移人口市民化的新情况、新问题和新趋势，应用不同理论和分析方法，多角度、全方位地对农业转移人口市民化体制机制问题进行研究，有益于我国农业转移人口市民化的有序和可持续发展。

0.1 问题的提出

有序推进农业转移人口市民化是实现“以人为本”新型城镇化道路的重要任务，也是在城乡一体化发展中解决“三农”问题的有效途径，与我国战略性调整经济结构、建设和谐社会息息相关。“土地的城镇化”快于“人口的城镇化”是我国城镇化发展的难题，粗放地依靠“土地红利”“人口红利”发展城镇化、促进市民化，已不能适应当前发展需要。有序推进农业转移人口市民化是突破城镇化发展瓶颈的关键，也是实现突破城乡二元壁垒的关键。这实质上是在缩小城乡差距、转移农村富余劳动力的同时释放着农村空间资源、土地资源，有益于城镇化发展及农村现代化建设。同时，有序推进农业转移人口市民化还有利于释放居民消费潜力，扩大内需，有利于建立权利公平、机会公平、规则公平的社会主义和谐社会。

党的十八大第一次使用了“农业转移人口市民化”这一与市民化紧密关联的关键词，并明确提出加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，是促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互协调共同发展的重要举措。2012年12月，中央经济工作会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步到城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。2013年党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议进一步明确要求推进农业转移人口市民化以深化新型城镇化建设，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制”。2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将新型城镇化上升为国家战略，提出“以人的城镇化为核心”。同年7月，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口与非农户口，提出“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。2015年1月，国务院法制办公室发布《居住证管理办法》，进一步明确提出地方政府向非户籍人口提供基本公共服务是其必须履行的义务。2015年12月下旬的中央经济工作会议再次明确提出要加快有序推进农业转移人口市民化。这些政策的提出充分说明有序推进农业转移人口市民化的问题已经引起我国领导人和全国人民的高度关注。

根据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》, 2016年我国城镇人口总量达到7.93亿人，常住人口城镇化率达到57.35%，与发达国家80%的城镇化率仍存在较大差距。根据诺瑟姆曲线的解释，一国或一地区城市化率处在30%～70%为加速城市化的阶段，这意味着我国城镇化进程依然处于快速发展期。但是，按照户籍人口计算，我国户籍人口城镇化率仅为41.2%，与常住人口城镇化率相差16.15%，这说明我国近30%的城镇居民并不是完全拥有城镇户籍的市民，我国城镇化发展面临着发展质量不高、典型的“半城镇化”问题。国家提出发展以人口城镇化为本的新型城镇化，其核心是以农业转移人口市民化来带动农业现代化与工业化、信息化、城镇化的协同发展、共同进步（见图1-1）。

有序推进农业转移人口市民化，必须健全并完善有关市民化的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农业转移人口平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。目前学术界主要从农业转移人口的内涵，农业转移人口市民化的内涵、制约因素、发展路径、转换成本、权利均等化等几个层面进行研究，并取得了丰硕的研究成果。但是，系统性地研究农业转移人口市民化体制机制的相关内容仍不充分。同时，实践中还存在很多亟待解决的难题。比如：如何改变农民工的过客心理和边缘化心理？如何才能让农业转移人口成为真正的城市居民？深入透彻地研究农业转移人口市民化问题并做出科学决策，在当今国际政治经济形势急剧变化和中国经济进入新常态的情势下，显得尤为重要，这也是本课题的研究意义所在。

0.2 国内外文献综述

对市民化体制机制的研究属于理论层面的研究，离不开理论基础和经验研究的借鉴。应该说，关于市民化及其体制机制的研究起源于西方，但是中西方农业转移人口市民化问题由于受不同历史条件和社会发展状况的影响，市民化道路也存在显著不同。农业转移人口市民化是中国社会发展转型过程中出现的一种特殊现象，西方传统的人口学、制度学、发展经济学、社会学等理论并未直接提及农业转移人口市民化，国外人口市民化往往在工业化和城市化的进程中自动完成。而由于户籍制度、城乡二元结构等因素的限制，我国的农业转移人口市民化必然会与城镇化脱节，这也决定了我国农业转移人口市民化完全不能照搬西方模式，但国外人口迁移理论、人口流动与区域经济发展理论、各国市民化发展模式等研究仍值得我国借鉴和思考。

1954年，威廉·刘易斯（William Lewis）提出了经典的二元经济结构发展模型。他认为在发展中国家一般存在两个经济部门即劳动生产率和收入水平较低的农业部门与劳动生产率和工资水平较高的城市工业部门，二元经济的发展会导致农业部门的劳动力大量向工业部门过渡，从而加速农业劳动力向城镇转移，但当农业劳动力转移速度超过城市资本集聚速度时，就会出现农业转移人口边缘化现象。该模型很好地解释了我国现阶段的农业转移人口市民化率偏低的原因。美国经济学家乔根森（Dale W. Jorgenson, 1961）运用新古典主义分析方法进一步深化了威廉·刘易斯的理论。乔根森认为需求、消费结构的变化是农业劳动力转移的动力，只要出现没有消耗完的农业产品，就会引起农业劳动力向工业部门的转移。迈克尔·托达罗（Michael Todaro, 1980）针对发展中国家城市失业率居高不下但大量农村人口迁移到城市的这一奇特现象，提出了著名的城乡人口迁移模型，即农村劳动力向城市迁移的最根本原因是实现预期收入最大化目标。伊斯特林（Easterlin, 1991）用区别于传统的理论来解释流动人口经济行为，他采用相对经济地位变化假说来解释人口流动方向主要受相对收入的不同而不同。博格（D. J. Bogue, 1959）则认为人口的迁移主要是在推力和拉力的共同作用下完成的，在劳动力迁出地“推力”作用更明显，产生推力的主要因素包括自然环境、人口、农业生产率等。同样，在劳动力迁入地拉力的作用更明显，产生拉力的主要因素包括就业、教育、工资、环境等。随着各国城市化迅速发展，农业人口迁移的原因研究也进一步深化，Bilsborrow, McDevitt, Kossoudji, Fuller等（1987）运用相关指标分别对个人、社会关联因素对劳动力转移的影响进行了研究，从年龄、教育、婚姻、土地四个因素角度得出结论：年龄在20岁及其以上的劳动力更容易发生转移；接受过小学教育以上的劳动者更容易发生转移；婚姻对于女性的影响程度远远大于男性；土地对于男性的影响程度远远大于女性。陈和克鲁森（Aimin Chen; N. Edward Coulson, 2002）运用回归分析方法，通过截取1995—1999年的面板数据对劳动力转移的影响因素进行研究，证实人均收入增长率、拥有高比例的二、三产业比例的城市对劳动力转移影响最大，同时城市环境、人口承载力在劳动力转移中扮演着重要的角色；最后转入城市的住房、交通情况也会产生部分影响。

0.2.1 国外的研究

国外学者分别从两个层次进行研究，一是人口迁移是否会促进整个区域经济增长；二是人口迁移是否对区域内部经济产生差异。国外学者一般认为，人口一旦实现自由流动就会促进经济增长。格罗姆（Glomm. G, 1992）认为，人口流动能够很好地解释人均收入增长，也就是说人口流动会促进对人均收入的增长。本西温加（Bencivenga. R, 1997）和史密斯（D. Smith, 1997）在格罗姆的基础上进一步得出，在发展中国家，由于城市工业化的快速发展使城市工资增长快于农村，从而城市对农村人口产生巨大的拉力，这样就会造成城市资本和农村劳动力有机融合在一起，从而带动经济快速增长。拉瑞尔（Laryea, 1998）和弗瑞登（Feridun, 2005）从国家移民角度进行研究，他们分别选取移民相对较多的美国和挪威、瑞典等北欧国家作为样本，研究结果表明人口流动对于流入地国内生产总值（GDP）总量和人均GDP产生明显的正向作用。目前国外学者比较热衷研究人口迁移是否对区域内部经济产生差异。通过总结国外学者的研究成果，笔者发现学者对人口迁移是否会促进区域经济发展并未达成统一的意见。一种是以库兹涅茨（Kuznets, 1989）为代表，认为人口流动会缩小区域经济差异。库兹涅茨认为，城市化和工业化的发展造成劳动力在产业结构布局中比例发生彻底改变，呈现出第一产业比重下降而二、三产业比重不断提高的趋势，劳动力从边际生产率几乎为零的传统农业部门转向现代工业部门，必将缩小二者的生产率差距，最终缩小城乡与地区差距。雷兹（Razin, 1996）认为在存在知识外溢的条件下，人口迁移会缓解。胡（Hu, 2002）考虑了我国户籍制度后认为，地区间产业集聚水平会随着人口迁移不断增强，一旦劳动力能自由流动，这种地区差距将会逐渐降低最终达到平衡状态。另一种结论以克鲁格曼和维纳布尔斯（Krugman, Venables 1995）为代表，认为人口流动将会拉大导致区域经济差异。著名经济学家克鲁格曼和维纳布尔斯指出产业集聚基本不会受到人口流动的影响，而区域经济差异会因人口迁移呈现上升趋势。威廉姆斯（J. G. Williamson, 1965）通过利用24个国家的数据对地区经济差异进行了实证分析，论证了区域经济发展会受到人口流动限制。Song等（2000）、Maurseth（2001）、Cai等（2002）扩充了威廉姆斯的结论，也认为人口迁移会对地区经济差异产生重要影响。

由于历史特点、社会环境、经济基础等条件的不同，国外发达国家市民化发展走上了各自截然不同的道路。英国的市民化发展绝大部分原因是工业革命的带动，人口转移主要采取了暴力和强制性的转移模式，以圈地运动为代表，此外海外移民扩张也是农业人口转移的一种方式。而美国的模式截然相反，它以自由迁移为主，第一、二次工业革命极大地促进了工业化发展，但城市工业化快速发展却受到城市劳动力短缺的影响，于是“棘轮效应”产生，大量农村劳动力向城市流动，加快了城镇化的进程。日本则是借助工业的迅速发展和政府的有效制度安排，农村劳动力转移实现了就地和异地转移两种方式，并以兼业化就地转移为特征，开创了一条具有日本特色的“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。韩国则是依靠“新村运动”和“出口导向型”工业化战略实现了农业人口的转移，韩国“新村运动”注重分散工业，加强教育文化、城市基础设施建设，强化政府引导职能，要求依靠市场配置劳动力资源并对农业劳动力流动采取鼓励措施；工业化发展关注劳动密集型产业并以出口为导向吸引了大量农村劳动力流向城市。

0.2.2 国内的研究

应该说国外这些研究和实践经验，对于我国农业转移人口市民化提出了多重的、新颖的视角，有一定的理论和实践借鉴价值，但是能真正切合中国市民化实际的理论还不充分。为此，在遵循以上理论脉络与分析方法基础上，近年来，我国学者对农业转移人口市民化及其体制机制进行了诸多探索，归纳下来，大致有以下四个方面的研究：

0.2.2.1 关于农业转移人口内涵的研究

国内学者对于农业转移人口内涵的研究未形成统一标准，但较为一致的是都将农业转移人口和农民工区别开来，丰富和发展了农民工的内涵，也更加具有实时性。我国学者对农业剩余劳动力的主体界定，经历了从“农民工”到“农业转移人口”的转变。改革开放后，完全封闭的户籍制度已经不适应社会主义市场经济发展对劳动力的需求，我国政府逐步放宽农业人口流动的限制，允许农业剩余劳动力进入城镇务工，但他们仍保留着农民的身份。张雨林（1983）针对这一特定群体提出“农民工”的概念，特指在城镇务工的农业户籍劳动工人。1999年8月30日《中华人民共和国招标投标法》第一次使用农民工这个词后，农民工这个概念就在法律上得以确认。刘应杰（2000）认为由于中国长期的城乡分割以及极不合理的工农关系，中国社会存在特有的农民工阶层。2004年中央“一号文件”第一次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。这明确指出农民工的职业定位是“产业工人”。随着从农村转移到城镇的人口范围的不断扩大，农民工已经不能对这部分人口进行完全的概括和界定。自2009年中央经济工作会议首次提出“农业转移人口”概念后，2012年，党在十八大报告中明确指出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。“农业转移人口”正式替代“农民工”，以代表在城镇长期工作居住的农业户籍人员。这一概念的转变，对于有序推进农业转移人口市民化有着十分重要的意义，并且更加准确、科学。

城市蓝皮书《中国城市发展报告》分别从广义和狭义的角度科学地讨论了农业转移人口的内涵。该书认为，从广义来看，农业转移人口具有两方面的含义：一是指从农村转移到城镇的人口，如进城务工经商人员、随迁家属、失地农民等；二是从农业转移到非农业的人口，包括进城务工经商及进入城镇就业和在农村从事非农产业的人。从狭义来看，“农业转移人口”是对“农民工”概念的替代。邱鹏旭也认为农业转移人口的内涵远比农民工的内涵丰富，他认为农业转移人口主要可分为两类：一类是户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口；另外一类则是户籍已在城镇，且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民。国务院在《关于调整城市规模划分标准的通知》中界定的农业转移人口类型是这样的：进城农民工、近年失地农民、进城个体工商户、进城私营企业主、农村籍高校在校生。

0.2.2.2 关于农业转移人口市民化内涵的研究

农业转移人口市民化是一个具有中国特色的城市化概念。党的十八大第一次提出“农业转移人口市民化”这一概念之后，“农业转移人口市民化”成为党中央和政府对城镇化普遍使用的描述性文字，并已经成为我国未来积极稳妥推进新型城镇化的核心任务和目标。虽然国内学者对“农业转移人口的市民化”进行了大量的研究，但目前学术界对“农业转移人口市民化”的内涵还存在一定的争议，尚未达成共识。姜作培（2002）认为，农业转移人口市民化指在我国现代化和工业化发展过程中，农民离开土地和农业生产，进入城市从事非农生产，其工作、身份、地位和生活方式向市民转变的过程。朱信凯（2005）认为其市民化是农村人口逐步过渡为城市人口的过程。周小刚、陈东有认为市民化是涉及经济体制、社会结构、制度变迁以及心理、社会意识等多层次的转换过程，是一个动态、持久的整合过程。刘传江指出“农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象”，这里所表述的农民工指的是农业转移人口的主要组成部分。田园认为农业转移人口市民化是指农民由农村进入城市就业生活并且逐步成为新市民的过程。这个过程不是简单实现职业和身份的转换，而是让农民在城市扎根落户，成为真正意义上的城镇居民，让农业转移人口在城镇享有和城镇居民同样均等的城市公共服务，并且确保农业转移人口在就业、住房、教育、养老、医疗等方面与城市居民享有同等待遇和完全平等的社会权利。刘海军、年似水、金中夏、金三林等学者对于农业转移人口市民化内涵的观点大同小异，均认为市民化是一个过程，归根结底是人的市民化。胡杰成（2010）认为农业转移人口市民化需要经历从制度市民化到经济市民化再到社会与文化市民化的过渡，农业转移人口市民化的最终形态是要在生活、行为方式和价值观念与城镇居民相同，它需要经历身份转为市民和在城镇中有相对稳定的工作和收入这两个阶段。尹中卿（2013）也认为农业转移人口市民化与城镇化紧密相关，城镇化不仅是城市空间扩展，城镇化率不单纯追求统计数据，实现人口城镇化是目前的重要任务，务必做到以存量带动增量，有序推进农业转移人口市民化。因为我国的特殊国情，不能仅从户籍所在地的变动来理解“农业转移人口市民化”的内涵，还应该全面考虑农业转移人口实现居住地域、社会身份、职业状态、职业分布、综合素质、价值观念和生活方式、社会认同等多个方面的转变。无疑，农业转移人口市民化的内涵实现了根本性转变，从过去关注的“量”到现在以“质”为核心。

0.2.2.3 关于农业转移人口市民化存在问题的研究

对农业转移人口市民化的研究，《中国城市发展报告》从现阶段我国农业人口转移所处的阶段、农业转移人口的规模与特点、当前中国农业转移人口市民化状况这三个维度全面介绍了我国农业转移人口市民化现状。农业转移人口已成为支撑中国新型城镇化发展的主要力量；农业转移人口流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显；农业转移人口在流入地居住趋于长期化；新生代农业转移人口市民化意愿强烈；国家公共服务均等化政策的实施，使得一些社会福利逐步与户籍脱钩，向全部常住人口覆盖，面向农业转移人口的公共服务明显改善。充分把握农业转移人口市民化的现状及存在的问题，是提出科学合理的农业转移人口市民化战略、制定市民化政策措施及推动市民化进程的前提条件。目前对于农业转移人口市民化进程中存在的问题的研究，归纳起来主要表现在制度与政策问题、公共成本问题、就业问题、农民工自身素质问题、基本公共服务问题、城市承载力障碍问题等方面。

（1）制度与政策问题

农业转移人口市民化的政策制度设计是有序推进农业转移人口市民化的根本之所在，也是目前学术界讨论最多的问题。国务院发展研究中心课题组从平等的城乡就业和分配制度尚未形成、社会保障发展水平不高、住房没有保障、子女教育问题仍未彻底解决、社会参与程度低、户籍制度实质进展不大这六个方面讨论了农民工市民化的政策进展与存在的主要问题。孙连友（2003）、李小珍（2006）、韩俊（2009）都认为制度的不完善是阻碍我国农业转移人口市民化进程滞后的重要因素。胡鞍钢（2005）认为我国市民化发展具有“一国两制”的特征，即针对城乡两类居民不同的身份制度安排。在困扰农业转移人口市民化的相关具体制度中，国内各学者也提出了各自的看法。刘传江、程建林（2009）认为，农业转移人口要想变为市民，不仅需要突破以城乡二元户籍制度为表现形式的“显性户籍墙”，还要打破以社会保障制度、基本公共服务为主要内容的“隐性户籍墙”。申鹏（2012）认为困扰我国农业转移人口市民化的制度包括户籍制度、农村土地制度、社会保障制度、劳动就业制度、教育培训制度、住房保障制度等。张月瀛（2013）认为农业转移人口市民化的制度障碍主要包括户籍制度、农村土地制度和相应财政配套制度等。何晓红也认为，在制度障碍上，存在着户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度和教育制度等方面的障碍。赵继颖、曹玉昆、王永欣（2014）认为农业转移人口市民化滞后的制度困境主要是户籍制度的不合理、社会保障制度的不完善、就业制度的不健全和住房制度的不公平。胡平认为影响农民工市民化最主要的因素还是社会制度因素。黎智洪则主要从户籍及其相关的制度设计的不合理性讨论了该如何突破制度困境，实现有序的农业转移人口市民化。王习贤、贺治方（2015）认为制度壁垒和文化排斥使得农业转移人口无法享有市民同等待遇和融入城市生活，阻碍了市民化进程。王瑜、仝志辉（2016）认为城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而户籍制度在此过程中充当着强化城乡二元结构的媒介机制。

（2）公共成本问题

国内学者探讨了农业转移人口市民化的制度规则、市民化成本产生的原因、市民化成本分担机制等。赵立新（2006）从社会资本的视角指出当前制约农业转移人口市民化的主要障碍在于私人关系型的社会资本不足、制度型与组织型社会资本严重缺失。黄锟（2011）认为农业转移人口市民化的制度障碍在于两方面：一是城乡分割的二元制度；二是农业转移人口市民化所需的巨大社会成本。因此，从劳动就业、义务教育、住房保障和社会保障等方面考究农业转移人口市民化的公共成本问题，对于缩小农业转移人口与居民收入差距、提高城市规模和增加人力资本积累具有重要意义。申兵（2012）将农业转移人口市民化的成本理解为原本只覆盖本地户籍居民的基本公共服务扩展到农业转移人口并保障其特殊权益，需要额外的投入。具体包括需要解决农业转移人口的社会保障、城镇住房、公共教育、医疗卫生、基础设施等基本公共服务需求，而且需要培育农民工的城市经济适应能力（张国胜，2009）。此外，还需要从家庭功能的角度来重视市民化的机会成本、心理成本（谌新民，2010）。关于农业转移人口市民化成本分担机制，主要有两方面，一方面是社会保障、公共教育、住房保障、基础设施等公共服务的公共成本，另一方面是培育农业转移人口适应城市经济能力的公共成本。农业转移人口市民化的成本不能也不应该完全由政府或转移人口个人或企业一方独自承担，要基于中央政府、地方政府、个人、企业在人口城镇化进程中的收益来决定各自所承担的比例，建立起农业转移人口、企业和政府“三位一体”的成本分担机制。

（3）就业问题

就业问题是决定农业转移人口市民化深度和广度的关键问题，关系着农业转移人口在城里是否能够真正“留下来”成为市民。张桂文认为，农业转移人口这一群体的工作就业存在就业稳定性差、收入水平低、市场供需不平衡、制度不公平、渠道不完善、地域不平衡等问题，这与他们在城镇永久定居、承担较高的生活费用等现实存在矛盾。张庆通过实地调查发现他们被动性流动就业问题突出，基本权益缺乏保障，难以真正融入城市生活。王术国通过详细介绍我国农村劳动力城镇就业现状，对我国就业制度由城乡割裂向城乡统筹的演变进行了梳理，指出只有建立城乡统一的劳动力市场，促进城乡统一公平就业，才能真正落实城乡一体化发展战略，从整体上提高劳动力的竞争能力，加快经济发展，促进城乡协调共进。郭志鹏在答记者问时，提到为充分实现农业转移人口市民化，应坚持产业为基、就业为本，突出夯实产业基础，平等地提供更多就业机会。从产业结构调整上来看，一是坚持工业主导，二是大力发展新兴服务业，三是积极发展现代农业，四是增强农民就业创业能力。赖华东在谈到循序渐进推进农业转移人口市民化的问题时，强调应引导农民“转移”“转产”“转身”就业。杜鹏等通过实证研究认为流动人口的职业梯次流动主要受流动经历和职业稳定性的影响。

（4）农民工自身素质问题

在新型城镇化进程中，农民工群体已经成为我国农业人口向非农人口转移的重要人口组成部分。但是由于农民工身体、职业、心理、文化思想和道德法律等方面的自身素质不足，严重影响了他们有序实现市民化的步伐，也限制了他们在城镇的发展。国内学者主要从农民工素质的现状、素质的组成以及如何提高农民工素质等方面进行了深入研究。刘曼抒（2005）认为我国农民工的素质现状可以概括为思想上比较保守，文化程度、职业技能比较欠缺，法律意识淡薄等等几个方面。提高农民工自身素质不仅有助于经济和社会和谐发展，更能够从提高农民工自身核心竞争力方面促进市民化进程的有序推进，使他们更好地适应新的社会角色并融入城镇。滕杰（2011）指出农民工尤其是新生代农民工要想实现发展的诉求不仅要依靠国家和社会的支持，还需要不断提高自身素质。钟在明（2012）提出新生代农民工作为特殊的劳动群体，年轻易接受外来新鲜事物，憧憬着城市的生活，但在市民化进程中，新生代农民工的职业素养不仅阻碍着其步入市民化的进程，也限制了这一群体的发展和三农问题的解决。农民工自身素质问题对于有序推进农业转移人口市民化至关重要。杨学成等（2011）运用山东省17个地（市）136个县（市、区）1502位农民工的调查数据研究发现农村转移的劳动力在知识、技能和工作经验等人力资本因素方面远远低于城镇劳动力。农民工在知识文化方面，普遍存在学历低、专业技能缺乏等问题，这影响着他们的生存状况。同时，他们法律素养差、心理承受和抗压能力有待提高。为有序推进市民化发展，不仅要在专业知识和技能、法律意识和心理素质提高农民工自身素质，更要有意识地培养他们的进取意识和创新能力。杜香（2014）则从外部环境和个人因素两方面进行考虑，认为提高农民工自身素质应“内修外助”，通过政府、社会的力量来实现互相促进，共同实现全面发展。

（5）基本公共服务的问题

基本公共服务均等化，是推动农业转移人口从“边缘”到成为真正的市民的一个重要因素。我国的基本公共服务覆盖不全面，城乡差距大是目前最主要的问题，哪怕是在城镇生活的人，其公共服务的享受水平也存在很大的差距，这也是很多农业转移人口被边缘化而不能成为真正的市民的重要原因。赵崇生指出，推进农业转移人口市民化的核心内容和最大困难，其实就是一个如何实现基本公共服务均等化的问题。杨刚强等认为农村基本公共服务供给不足和缺位已成为劳动力转出的重要“推力”，而城市较高的公共服务水平成为劳动力转入的重要“拉力”。张桂文也指出，公共服务均等化需求受地方政府满足需求的动力和财力不足的制约。尽管农民工已在城镇就业，却只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的政府补助性住房、子女在公立学校就学等排他性公共服务，这也是制约农业转移人口市民化的重要原因。

此外，现行土地制度、农民工自身素质、生活方式、城市承载力等方面的因素也阻碍了农业转移人口市民化的进程。土地制度方面，据国务院发展研究中心课题组的调查，73%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。土地制度也是影响市民化的重要因素。土地流转市场的发育和完善与农业转移人口的就业状况密切联系。张桂文也认为当前城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，没有与吸纳农业转移人口的数量结合起来，造成人口输入地与输出地之间人口与土地资源配置的严重失衡。农民工综合素质方面，国家统计局（2012）调查显示，2011年外出的农民工中，初中及以下学历的占75.5%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占68.8%。生活与文化差异方面，主要表现在两个方面，一是农业转移人口对城市生活的适应性与归属感缺乏，二是城镇居民对农业转移人口的偏见。李贵成认为，由于中国长期处于社会隔离状态，在断裂的社会中，城乡之间已经越来越具有两个时代或两个文明的含义，这种差异突出表现在社会两部分居民受教育的程度甚至是价值观和文明程度上。田明认为农业转移人口频繁的空间流动不利于市民化健康发展，城市融入能力越高，空间流动速度越慢，在城市居留的时间越长。农业转移人口市民化还面临着城市承载力约束的障碍，由于资源配置倾向的差异，我国城镇化进程中的农业转移人口高度集中在大中城市。中小城镇基本建设和基础设施较差，影响了城镇整体的综合承载能力。此外，我国西部地区市民化还存在城镇现代化水平低、产业结构不合理的问题以及一些硬环境和软环境的制约。

（6）城市承载力障碍问题

随着我国经济的稳步发展和新型城镇化进程的快速推进，城市已然成为农业人口迁移的目标地，对城市整体的人口承载能力或局部区域的人口承载能力的研究对有序推进农业转移人口市民化具有重要的研究意义。我国有关城市人口承载能力的研究起步较晚，20世纪90年代末期才逐渐深入，多集中于中心城市、大都市区和城市群。王桂新（2006）利用中华人民共和国第五次人口普查的数据验证了我国长江三角洲地区人口移动的空间模式，认为区内的人口迁移在空间上形成了江苏和浙江两个相对独立的迁入目的地。此后，他深入研究上海人口迁移和人口再分布情况，提出上海中心城区人口扩散呈现“现代城市化”的特点。秦贤宏（2013）等对南京都市区人口实地考察，城市人口已延伸到近郊区，空间分布已出现多中心发展趋势。有关制约城市人口承载能力因素的研究，朱顺娟（2012）以长株潭城市群为研究对象，指出产业、交通、自然、生态、环境、政策机制等是推动人口空间格局改变的主要因素。张志斌等以兰州市为例，揭示人口密度空间演变的形成机制主要缘于自然因素、历史因素、政策因素和经济因素等方面。刘艳军、李诚固揭示了长春市城市人口空间结构改变的动力主要来自自然环境条件的促进，交通技术进步的支撑，产业园区空间的带动以及政府的调控与引导。另外以区域为对象的研究也从不同侧面揭示了人口空间结构演化的驱动机制。泛长三角地区人口空间结构演化的推动因素主要来自市场力量，其次是政府推动。张景秋对我国沿海地区人口空间结构演化机制进行研究，认为以政策激励为核心、以外资流向为引导，在地域上围绕某一经济增长极，通过港口腹地竞争形成空间的集聚和扩散，实现临海地带人口与经济空间结构的逐步演化。城市承载能力的强弱直接影响着农业转移人口市民化有序发展。

0.2.2.4 关于农业转移人口市民化发展路径的研究

首先，在关于如何有序推进农业转移人口市民化的讨论中，对户籍制度改革的呼声是最高的。尽管户籍制度的改革不是推动农业转移人口市民化的决定性因素，但在我国这样一个城乡二元身份的特殊背景下，想要市民化的道路能够更加顺利，户籍制度改革是影响农业转移人口市民化的最大制度性障碍。放宽落户条件，让有意愿、有能力的农业转移人口成为市民是市民化的第一步，也是城镇化进程中关键的举措。《中国城市发展报告》在对深化户籍制度改革的建议中，认为一要建立城乡统一的户口管理制度，二要加强社会管理综合配套制度改革，三要制定和执行较为宽松的城镇迁移落户政策。刘海军、谢飞燕认为，户籍制度改革最重要的就是要逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度，还原户口功能。一方面，要逐步弱化人口迁移管理功能，加强人口登记服务功能；另一方面，要逐步剥离户口中附着的各种社会利益，淡化户口价值。原重庆市发展和改革委员会主任沈晓钟认为，户籍制度改革的最终目标是要消除附着在户籍上的不平等的社会福利，逐步建立起城乡统一的户籍登记制度。曾文鸿、中国农村财政研究会课题组、张弥、曹鲁峰等也都讨论了户籍制度改革的重要性和改革目标。

其次，就业和基本公共服务水平的提高可以促进市民化的极大发展。稳定、有保障的就业是农业转移人口市民化的关键。虽然国家相继颁布了一系列政策、法规，在很大程度上维护了进城农民的就业权益，但是就业服务体系不完善、劳动关系不稳定、个人素质偏低等问题严重阻碍了农业转移人口市民化的进程。针对这些问题，学者们提出了一些对策。《中国城市发展报告》认为在市民化的过程中，应该建立完善统一的就业服务体系，引导劳资双方建立稳定的劳动关系，提高农业转移劳动力的职业技能，维护农业转移劳动力的劳动权益，以促进农业转移人口能够留下来，并且实现市民化。金三林指出，加强公共就业服务，促进农业转移人口多渠道转移就业。坚持“就业优先”，促进农业转移人口稳定就业，体面就业。曹鲁峰认为，推进城市基本公共服务均等化适应人口城镇化的发展要求，加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革是推进农业转移人口市民化的重要举措。赵崇生认为，加强统筹协调，合力推进基本公共服务均等化。他提到，市民化进程中，基本公共服务流出地和流入地所面临的问题根本上有不同，应创新体制机制，实现流入地与流出地的良性互动。

再次，土地政策的落实及农业转移人口素质技能的提高对于农业转移人口市民化的具体实施有着至关重要的作用。在土地政策方面，研究者们对于土地政策的方向提出了建议，对土地（包括承包土地和宅基地等）的处置方法提出了意见。张桂文认为，深化土地制度改革，在保护农业转移人口土地权益的同时，促进农业规模化经营，在不改变所有权性质的前提下，强化承包地和宅基地的用益物权属性，积极探索农业转移人口依法处置承包地和宅基地的有效形式。郭志鹏则鼓励进城农民将自身的土地承包经营权采取转包、租赁、互换、转让等方式进行流转。对自愿将农村土地承包经营权、宅基地“双放弃”或“单放弃”的进城农民给予一定补贴。张月瀛认为应该开展农村承包土地和宅基地确权登记，给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，真正给农民吃下长效“定心丸”。在提升农业转移人口素质、培育人力资本方面，邱鹏旭认为，应该结合政府的主导宣传、企业的支持配合以及个人意识的增强这三个方面，促进农业转移人口人力资本的“后天形成”。刘海军、谢飞燕则认为应增加财政补贴、建立健全农村职业技术教育培训机制和建立多层次的城市教育培训网。王克忠则觉得改革归根结底应该创新农村土地制度。

最后，归结起来，学者们提出农业转移人口市民化发展路径有：政府的“稳定器”作用是前提；深化户籍制度改革；构建完善社会保障体系；加强教育和培训，提高流动人口素质。此外，还有学者认为应该加强法律制度建设，为农业转移人口的市民化提供硬性的法律保障；积极建立农业转移人口的住房保障制度；政府应加大对市民化的经费投入，努力提高城镇综合承载能力；加大经费投入，建立健全市民化长效管理的由政府、企业、个人共同分担的成本分担机制；各级政府要加大宣传力度，积极营造平等和谐的社会氛围，使得农业转移人口尽快融入城市生活，成为真正的市民。

从上述的分析中我们不难发现，对农业转移人口的研究较之于过去单纯对农民工的研究更有与时俱进的特点。农业转移人口的市民化是一个长期的、持续进行的过程，最终目的是实现有序的农业转移人口的市民化，促进城镇化健康发展，促进农村经济发展以及社会的和谐发展。虽然作为一个新的研究领域，对它的研究还不够深入全面，但其研究具有很大的现实意义。我国作为一个农业大国，农业转移人口市民化具有特别的问题和特殊的困难。这不仅要求我们对理论研究更加全面，寻求最优的市民化实现途径，使得实践有理论的指导。同时也应该根据我国国情确定具体的市民化推行进程，根据不同地区、不同经济发展水平制定不同的策略。最后，市民化是人的市民化，因此无论是在理论还是在实践中，都应该坚持以人为本，将“人”的因素放在首位考虑。

0.3 研究内容及突破

为了探索农业转移人口市民化及其体制机制，“有序推进农业转移人口市民化体制机制研究”课题组在国内外相关研究基础上，以发展经济学为依据，结合制度经济学、人口学、社会学、管理学的理论与实践，通过深入研究，对我国农业转移人口市民化这一突出的经济社会现象做出了理论解释，并检验和丰富了发展经济学关于农业转移人口市民化的有关理论命题，在农业转移人口市民化理论和实证分析以及制度分析基础上提出了有序推进农业转移人口市民化的对策建议，尤其是实证研究了西部地区农业转移人口市民化的现状，构建了农业转移人口市民化的评价指标体系，讨论了分层级城镇体系下农业转移人口市民化的成本与收益，全面分析了有序推进农业转移人口市民化的制度困境，并从农民工的工资收入水平、就业稳定性以及城乡基本公共服务均等化等方面对农民工的工资收入机制、就业机制、社会保障机制、社会发展机制、行政管理机制等进行了详细分析和论证，最后分别从不同方面提出了对策建议。

有序推进农业转移人口市民化是城镇化由“量”转“质”发展的必然要求。我国城镇化建设一直存在着土地城镇化速度快于人口城镇化速度，户籍人口城镇化速度慢于常住人口城镇化速度，东、中、西部地区和不同性质城市之间存在较大差距以及农业转移人口与城镇居民经济社会地位长期不平等等一系列问题，因此缩小东、中、西部地区城镇化水平的差距，推进新型城镇化，这不仅是我国当前经济发展的巨大推动力，而且是链接“新四化”协同发展的关键环节。同时农业转移人口市民化作为新型城镇化的关键，决定了我国未来城镇化发展的质量。受益于城镇系统的快速发展和城镇化进程的加速，中国正逐步摆脱长久以来一直实施的资源过度向城市尤其是大城市集中的传统发展方式，地区性分层级城镇系统的建立正逐步深入。由于处在分层级城镇系统中不同地位的城镇对于农业劳动力的需求和提供公共服务的能力上各不相同，其农业转移人口市民化的成本与收益呈现很大的差异。基于修正的哈里斯-托达罗模型，依据发展中国家城乡地区产业布局、劳动力流动以及社会福利政策等因素，分析和论证有序推进市民化的成本和收益，这是一个有一定新颖性的研究视野。

推动“以人为本”的新型城镇化健康发展，要以有序推进农业转移人口市民化为重点，以创新体制机制为动力，从而消除我国农业转移人口市民化中存在的户籍制度的不平等、社会保障制度的不均等、就业制度的城乡二元分割性、土地制度改革的滞后性、工资收入待遇的不公平、城乡基本公共服务的不均等以及家庭婚姻中存在的质量障碍等等。运用制度变迁理论、公共政策理论分析农业转移人口市民化的各种制度障碍并提出解决办法，具有较强的实际应用价值。有序推进农业转移人口市民化的过程是一个长期的、复杂的过程。我国作为一个农业大国，农业转移人口市民化既具有中国国情的特殊性，又具有城镇化这一社会发展过程的普遍性。而纵观世界，许多发达国家已经完成了城镇化和市民化，步入较为高级的城市型社会。回顾和研究发达国家所经历的曲折又迥然各异的城镇化和市民化道路，归纳各国城镇化和市民化的历史特征，总结其历史实践经验，吸取教训，规避问题。从经济发展机制、行政管理机制和社会发展机制等方面提出有序推进农业转移人口市民化可选择路径，期望实现我国农业转移人口市民化由“量”到“质”的根本性转变。有序推进农业转移人口市民化，是当前和今后一个时期我国经济和社会发展的重要工作，也是接下来一段时期研究的热点问题。社会经济的不断发展，为这一过程带来更多的机遇和挑战。我们应当时刻关注这些变化，及时调整政策指导，更好地将这一过程与社会经济发展相结合。考虑到人口资源环境的协调发展，大城市人口的过度集中和空间生态约束导致的大城市病，农业转移人口就地市民化成为一种必然的选择，不同时期不同政治经济社会背景下政府出台了不同的农业转移人口市民化政策，从倡议联盟框架视角讨论其政策变迁、变迁的原因以及今后政策的走向，这也是一个较新的研究视角。

基于以上分析，我们在本项研究中，力图在三个方面形成突破：

突破点之一，是对“有序推进”农业转移人口市民化这一理念的系统性验证。党的十八大报告明确提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，是促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互协调共同发展的重要举措”，党的十八届三中全会进一步提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，有序推进农业转移人口市民化不可一蹴而就，而是一个长期的渐进的过程，只有“有序”稳步推进才能实现经济和社会的可持续发展，才能实现党和国家的长治久安。本研究立足于二元结构理论、制度变迁理论等理论、已有研究及市民化政策基础上，首先从农业转移人口市民化动力机制角度建立起了一套全面的、多层次的“四力合一”（即经济发展推动力、就业与社保支持力、公共服务保障力和政策制度引导力）的综合评价体系，明确提出在加快农业转移人口市民化的发展中，关键在于弥补动力机制的不足，全面提高经济发展推动力、就业与社保支持力、公共服务保障力和政策制度引导力，实现“四力合一”的协调发展，全方位有序推进农业转移人口市民化。然后为了进一步验证“有序推进”的可能性和必要性，本研究对传统的哈里斯-托达罗模型进行了修正，针对中国国情，结合博弈论，依据发展中国家城乡地区产业布局、劳动力流动以及社会福利政策等因素，嵌入分层级城镇体系，选取“成都-绵阳-江油”这一具有代表性的大城市-中等城市-小城市这种分层级城镇体系的城市系统进行相应的实证分析，基于成本与收益角度，选择迁入人口数目为因变量，城乡预期收入差距，二、三产业比重，社会福利占支出比重以及房屋均价为自变量，首次提出并论证了分层级城镇体系中处于不同位置的城市若想促进农业人口有序转移，必须依据自身所处层级特性发展适合产业，增加适合的部门岗位数，吸引农业人口有针对性转移，提升公共生活质量，帮助农业人口有效就业，健全保障性住房机制，降低农业人口购房成本。再次，为了“有序推进”农业转移人口市民化，本研究2017年3月在《河南科技大学学报》（社会科学版）发表的“有序推进农业转移人口就地市民化”一文，指出“大城市不可能满足所有农业转移人口的留城意愿，部分农业转移人口最终还是要返回到户籍地生活”，从而明确提出应该“有序推进”农业转移人口就地市民化，这和党的十九大提出的乡村振兴战略不谋而合。

突破点之二，首次提出农业转移人口市民化体制机制，界定了市民化体制机制的内涵，从而实现了农业转移人口市民化理论上的创新突破。农业转移人口市民化是一个艰难的过程，需要各方面体制的配套运行方可实现。本研究首先把农业转移人口市民化的体制机制界定为经济发展机制、行政管理机制和社会发展机制，然后创新性地提出了经济发展机制、行政管理机制和社会发展机制的内涵，明确提出经济发展机制包括产业发展机制和工资收入机制，行政管理机制主要包括为户籍制度、土地管理制度、公共服务制度、就业制度、住房制度等，而社会发展机制主要为城乡二元制度和婚姻家庭制度。以往研究主要将户籍制度、社会保障制度、就业制度、土地制度等不同角度进行了研究，系统研究不多，即使有系统研究，主要将户籍制度、社会保障制度和就业制度方面归纳为制度研究，而罕见系统归纳总结并提出为经济发展机制、社会发展机制和行政管理机制三个方面并详细对其具体内涵的界定和研究。本研究在相关的实证部分和体制机制部分对产业发展、工资收入、户籍制度、土地制度、公共服务制度、就业制度、城乡二元制度和家庭婚姻制度等进行了详细的分析和论证。

突破点之三，针对我国国情、统计数据和实际调查，创新性地提出了有序推进农业转移人口市民化体制机制的实现路径。从经济发展机制来讲，产业发展上提出调整大中小城市产业布局，推动城乡一体化。具体而言：大城市和特大城市要发展创新型和知识密集型产业以占领产业高端价值链，比如软件业、金融业等，借以优化产业结构升级，带动政府转移农业转移人口的预算支出；中小城镇可以利用自身资源优势发展劳动密集型产业或者农业转移人口易于上手的产业，比如制造业、建筑业、与农业相关的传统服务业等；积极发展中小微企业，中小微企业发展不仅可以吸收农业转移人口就业，还可以降低门槛促进农业转移人口自身创业，圆他们的创业梦。工资收入机制上缩小性别和年龄收入差距，提升农业转移人口的最低工资标准，提升农业转移人口受教育程度和提供更多培训机会、消除二元结构政策以及加强社会联系建立更多社会支持网从而提高获得工资收入的可能性。从行政管理机制来说，改革户籍制度、完善土地制度、构建一元居住证制度、确保社会保障的基本权益、优化就业领域、有序推进基本公共服务均等化等方面提出有效推进农业转移人口市民化的路径，特别提出要积极深化户籍制度改革，实行积分入户政策，而积分入户标准，应该设立以购买住房、学历、工作年限、社保缴纳时间等为核心指标的入户新政，对于中小城镇，要全面开放农业转移人口入户条件，优先将高技能的农业转移人口和城市急需的农业转移人口率先转化为市民，有序打通农业转移人口的入户通道，允许自由落户、自由择业、自由居住，实现人口的自由迁徙。从社会发展机制来看，明确提出消除城乡二元结构政策包括消除城乡二元户籍制度、消除城乡二元就业制度、消除城乡二元社会保障制度、消除城乡二元住房制度和教育制度，让农业转移人口享有和城市居民一样的待遇、权力，承担和城市居民一样的责任和义务，实现城乡统筹和城乡一体化。

此外，为保证本研究分析的系统性、理论论证的严密性和政策建议的实用性，保证本研究具有较高的理论与现实意义及学术价值，在分析方法上，我们采用了多重研究方法齐头并进的论证方式，具体有：一是文献研究方法。在阅读大量国内外该领域已有建树的专家和学者相关文献的基础上，对已研究成果进行总结，从而对二元结构理论、制度变迁理论、推拉理论、公共政策理论以及农业转移人口市民化体制机制产生较为深入的理解，以为本研究打下坚实的理论基础。二是实证分析方法，在理论研究基础上，我们运用官方统计数据和调查数据，对农业转移人口市民化的现状和结论进行计量检验，坐实政策建议的数据分析基础。三是分类和归纳的方法，对我国农业转移人口市民化制度的历史演进以及国外发达国家农业转移人口市民化的历程进行总结，从而为农业转移人口市民化体制机制的分析提供重要的素材。四是理论联系实际的方法，将本课题的问题从现实中抽离出来，通过理论的分析和实际的调查，最终回到创新后的理论之中，这个分析方法可以说贯穿在整个课题研究中，在农业转移人口市民化的现状分析、体制机制分析以及政策建议中充分运用了该方法。此外，本研究还大量运用了问卷调查和访谈相结合的方法，包括对农业转移人口市民化的制度困境分析、工资收入分析、就业稳定性分析、随迁老人养老经济保障分析都设计了相应问卷以及访谈提纲，为后面政策建议提供了较好的实践支持。