序言

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会承上启下的关键一年。各地区各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，统一思想、强化协同、狠抓落实，有力有序有效推进新型城镇化建设，稳步实施《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，城镇化发展质量持续提升。

第一，聚焦促进人的城镇化，农业转移人口市民化通道进一步拓宽。非户籍人口在城市落户和基本公共服务常住人口全覆盖这两个市民化主要任务，都取得较大进展。农业转移人口在城乡区域间有序流动的障碍进一步破除，城区常住人口1000万以下的各类城市基本放开了人才落户门槛，中西部地区除省会城市外基本实现了普通劳动者零门槛落户，2018年新进城落户1390万人，户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。居住证制度全面落地生效，以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制进一步健全，居住证含金量持续提高，对未落户城镇的常住人口基本公共服务保障持续改善。“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”等配套政策不断完善、加快落地。

第二，聚焦增强整体协同性，城镇化空间格局进一步优化。城市群规划建设稳步推进，京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设加快推进，跨省区城市群规划全部出台，省域内城市群规划全部编制完成，“19+2”的城市群格局基本建立。城镇规模结构持续优化，城市市辖区调整、新生中小城市设立、乡镇行政区调整等有序推进，经济发达镇扩权赋能等改革取得重要进展。特色小镇建设逐步回归理性，坚持产业建镇、特色兴镇，规范纠偏工作取得明显成效，淘汰整改427个“问题小镇”，并涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、环境优美、宜业宜居的特色小镇。

第三，聚焦补短板强弱项，城市功能和可持续发展能力稳步提高。城市增长动能不断优化，大城市尤其是东部沿海发达城市产业转型升级步伐加快，创新创业创造深入推进，新产业新业态新模式不断催生，经济质量和吸纳就业能力不断增强，新动能对城镇新增就业的贡献率超过2/3。城市综合承载能力持续提升，城市轨道交通运营总里程增至4900公里左右，地下综合管廊建设、棚户区改造、黑臭水体整治、老旧小区改造等补短板工作也取得较大进展。城市品质建设迈出新步伐，绿色、智慧、人文城市建设稳步推进，各具特色的城市魅力得以彰显。

第四，聚焦激发活力动力，城镇化关键体制机制改革有所突破。“地”“钱”“权”等改革都取得新进展。城乡土地制度改革持续深化，农村土地制度改革三项试点取得的有益经验纳入《土地管理法修正案（草案）》，拟以法律形式固化；城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制初步建立，明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。农村产权制度改革步伐加快，农村承包地确权登记颁证工作基本完成，集体产权制度改革试点覆盖全国1/3左右的县级行政区。城镇化投融资机制逐步改进，开发性政策性商业性金融和保险资金的投入机制不断完善、规模持续扩大，农村金融体系有所改善。

第五，聚焦强化纵横联动，城镇化工作机制不断健全。推进新型城镇化工作部际联席会议制度有效运行，召开第五次会议，议定2018年新型城镇化建设重点事项和实施路径。召开第二批国家新型城镇化综合试点现场经验交流会，全面总结梳理可复制可推广的典型经验。城镇化培训指导工作大幅强化，举办新型城镇化市长培训班，中央领导同志对培训班作出重要批示，全国206个地级及以上城市市长、有关负责同志参加培训。

过去一年取得的成绩，是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果，是习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引的结果，是各地区各有关部门认真贯彻落实中央决策部署、勇于担当、协同推进的结果。

同时，我们也要清醒地看到，新型城镇化建设仍然存在不少难点问题。一是市民化进程不快与质量不高并存，不少中西部和东北地区城市的农业转移人口落户积极性不高，一些大城市吸纳落户的积极性也不高，还存在不少通过乡改镇和村改居将原农村户籍人口统计为城镇户籍人口的“统计落户”现象。二是“大城市病”突出与中小城市人口减少并存，部分大城市仍然存在交通拥堵和环境污染等“大城市病”；部分中小城市人口减少和经济衰退问题凸显，全国1/6城市的行政区常住人口减少、1/7城市的城区常住人口减少，基本都是中小城市，其中62%的城市位于东北或边境地区，其余的是部分三四线城市。三是城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存，城市人才、资金、科技等要素下乡存在各种障碍，农村各类资源资产难以用好盘活；公共资源长期更多向城市配置，乡村基础设施和公共服务历史欠账较多。四是城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存，单纯依靠地方政府自有资金和发行债券融资推进城镇化建设的模式难以为继，地方实际财力与发展建设资金需求差距明显，部分城市政府债务水平居高不下、偿债压力较大，部分地区隐性债务风险较大且缺少有效化解途径。对这些问题要高度重视，力争制定更有效的政策措施，逐步加以解决。

2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。习近平总书记在中央经济工作会议上指出，要推动城镇化发展，提升城市群功能，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力；抓好已在城镇就业的农业转移人口落户工作；加强城市规划和统筹协调，提高大城市精细化管理水平，排除各类风险隐患；特色小镇建设要突出特色、避免乱象。这为新型城镇化工作指明了方向、明确了重点，提出了新的要求。我们要认真学习领会，坚决贯彻落实。

从国内外形势看，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期，但外部环境更趋复杂严峻，中美经贸摩擦影响逐步显现，经济下行压力加大，结构调整阵痛凸显。在这个大背景下，做好新型城镇化工作意义重大。新型城镇化是最大的内需之所在，对培育形成强大国内市场具有重要作用。现阶段，我国仍处在城镇化较快发展的重要时期，任务仍然十分艰巨，要啃的硬骨头还有很多，要把重点转向进一步提高城镇化发展质量、破除关键体制机制障碍、加大精准补短板力度等方面。

2019年推进新型城镇化建设的总要求是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑，为决胜全面建成小康社会提供有力保障。

第一，坚持以人的城镇化为核心，加快农业转移人口市民化。建立有利于劳动力在城乡之间有序流动的体制机制，推进农业转移人口市民化，是发挥市场配置资源决定性作用、顺应人口就业选择、提高全员劳动生产率的制度保障。一是，要积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，除个别超大城市外，放开放宽大城市落户条件。二是，要推进常住人口基本公共服务全覆盖，聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点，让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。三是，要深化“人地钱”挂钩等配套政策，进一步强化对各地区推进农业转移人口市民化的激励力度。四是，城市要更好发挥对脱贫攻坚的重要促进作用，大力推进有能力在城镇稳定就业生活的建档立卡农村贫困人口落户，优先为其提供基本公共服务。

第二，坚持以城市群为主体，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。城市群是我国城镇化空间格局的主体形态，是人口和经济的主要集聚地，是彰显综合国力和国际竞争力的主战场。一是，要有序实施城市群发展规划，加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，坚持以中心城市引领城市群发展。都市圈是城市群的核心板块，要深入实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，构建空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。二是，要推动大中小城市协调发展，疏解超大特大城市非核心功能，释放大城市辐射带动作用；夯实中小城市和小城镇这个城镇化的基本盘，增加中小城市数量、提高中小城市质量；支持特色小镇健康有序发展，突出特色、避免乱象；高度重视边境城镇发展，结合兴边富民规划实施，研究出台针对性措施，提高宜居宜业水平，稳定边境城镇人口。三是，要综合考虑人口规模结构和流动变化趋势，构建有前瞻性的综合交通运输网络。

第三，坚持以提高竞争力为导向，建设现代化宜业宜居城市。城市是经济发展的主要载体，是创新活动的主要策源地。以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向，统筹优化城市国土空间规划、产业布局、公共资源配置和人口分布，提升城市发展质量，是推进高质量发展的内在要求。一是，要分类引导城市产业布局，健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制，引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式，避免同质化竞争。二是，要优化城市空间布局，全面推进城市国土空间规划编制工作，强化“三区三线”管控，推进多规合一，促进城市精明增长；坚持生态优先、绿色发展，建设美丽宜居城市。三是，要改进城市公共资源配置，在优化大城市公共资源布局的同时，立足实际在中小城市适度增加教育、医疗、财政转移支付等公共资源供给。四是，还要加强城市基础设施建设，健全城市投融资机制，大力提升城市精细化管理服务水平，让城市更加宜居、更具特色、更富人文关怀。

第四，坚持城乡融合发展，协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的关键抓手，是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。要坚决破除体制机制弊端，切实推进城乡要素双向自由流动、平等交换和公共资源合理配置，重塑新型城乡关系。一是，要促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、技术、产业、信息汇聚的良性循环。二是，要缩小城乡基本公共服务差距，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。三是，要提高城乡基础设施建管能力，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。四是，要促进乡村经济多元化发展，培育发展现代农业和新产业新业态，建立生态产品价值实现机制，释放乡村发展活力。五是，要促进农民的工资性、经营性、财产性和转移性收入持续增长，缩小城乡居民生活水平差距。

高质量完成2019年新型城镇化建设重点任务，必须横向协同、纵向联动、共同发力。各地区各有关部门要按照任务分工，担负起具体落实的主体责任，改革创新、善谋善为、求真务实、扎实推进。一是强化横向协同，切实凝聚各方力量。新型城镇化是一项复杂的系统工程，需要各有关部门握指成拳、协力推进。要进一步完善推进新型城镇化工作部际联席会议制度，充分发挥部门协同工作平台的重要作用。各有关部门要抓实抓好所负责任务，细化实化政策举措，确保在任务时限内完成。发展改革委将建立《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》双月调度督导机制，请有关部际联席会议成员单位定期报送工作进展，每两月召开联络员会议，协同研究针对性举措。二是强化纵向联动，确保任务落实落地。各有关部门要有效调动系统力量，将能够分解的任务逐级分解，将责任层层传导，做到一级抓一级、层层抓落实。加强对系统内的业务指导，引导其立足实际抓好落实性工作。择机开展重点任务落实情况的监测评估，强化现场调度和规范纠偏。三是强化总结推广，发挥示范带动效应。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施已有5年时间，很多地区探索出了好经验好做法。各有关部门要及时总结提炼推广，在更广范围内释放制度红利。发展改革委将总结梳理第二批、第三批国家新型城镇化综合试点的典型经验，挖掘分析城市经济高质量发展、特色小镇健康发展的先进做法，以举办现场会、印发政策性文件等形式进行推广，为其他地区发展提供有益借鉴。

2019年是我们党和国家发展进程中具有重要意义的一年。新型城镇化建设事关全局和长远，任务艰巨、责任重大。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，奋发有为、真抓实干、敢于担当，努力推动新型城镇化高质量发展取得新进展，以优异的成绩迎接新中国成立70周年！

胡祖才

国家发展和改革委委员会副主任

2019年4月