一 地方政府效率与营商环境的互动关系

（一）营商环境是地方政府效率等软实力的体现

“营商环境”作为专业术语被人们所熟知，是因为从2003年起世界银行每年都会发布一份《营商环境报告》，报告涵盖开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产等10个指标。根据这些指标体系及特征，营商环境是指一定时期内，某政府通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革，为投资主体创造适合其从事各项经营活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等（宋林霖、何成祥，2018）。根据公共经济学，政府的职能是提供具有非排他性和非竞争性的公共产品，公共产品在本质上是“满足社会共同需要的产物”。而营商环境作为一种能够促进经济发展的软环境，具有鲜明的公共产品属性。基于此，政府也就成为营商环境的建设主体，是营商环境的最主要创造者。因此，良好的营商环境是一个国家或地区政府效率等软实力的体现。

营商环境作为一种制度要素，是能够降低交易费用、优化资源配置和提高经济效率的一系列制度集合。制度既包括权威机构制定的正式制度，如政策、法律法规等，又包括各种非正式制度，如风俗习惯等。制度的建立是为了减少人们交易中的不确定性。世界银行的《营商环境报告》强调政府规制的优化，政府规制体现了政府运用公共权力和具体规则来约束微观经济主体的市场进入、退出等行为，同时约束市场的价格、质量等信息。

当前，我国经济发展已从高速增长阶段迈入高质量发展阶段，面临全球经济秩序的重大调整，中美贸易摩擦不断升级，市场主体信心需要增强，民营企业、外商投资者持观望态度的情况部分存在。为此，党中央在顶层设计中，强调要准确把握机遇、推进国家治理现代化、推动高质量发展优化营商环境。李克强总理明确指出“优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力”，要求按照党的十九大和中央经济工作会议精神，改革创新体制机制，进一步优化营商环境，以此建设现代化经济体系、促进高质量发展及改善公共服务。[1]

不难看出，营商环境所涉及的简化规章、建立规范私营部门发展的法规就是激发企业活力、提高地方政府效率的举措。这与当前我国深入推进的“放管服”改革目标殊途同归。因此，营商环境的起源、内涵与我国地方政府效率的内涵及提升举措具有一定的相似性。

（二）营商环境的指标体系与地方政府效率的指标内容相近

世界银行的《营商环境报告》在2003年首次发布时，建立了5项指标反映全球133个经济体的营商环境。2001年提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。为更好地实施这一战略，世界银行成立营商环境（Doing Business）小组，负责创建企业营商环境指标体系。经过多年努力，该小组将企业营商环境指标由2004年的5项发展到2005年的10项，并正式出版了2004年和2005年两份年度报告。2004年营商环境小组重点研究有关企业生命周期的指标；2005年侧重研究税制环境、对投资者保护等指标；2006年重点研究知识产权保护、跨国贸易、治安环境等指标。营商环境指数排名越高或越靠前，表明在该国从事企业经营活动的条件越宽松，反映当地政府为企业发展提供的条件及公共服务越好；相反，营商环境指数排名越低或越靠后，则表明在该国从事企业经营活动越困难，反映当地政府为企业发展提供的条件及公共服务越差。2005年，中国企业营商环境综合排第91名。2019年中国营商环境综合排名大幅提升，由2018年的全球第78名攀升至全球第32名。2019年测度全球营商环境的指标有10项，包括开办企业、办理施工许可证、获得电力、财产登记、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等。其中，中国有4项指标排名比较靠前，比如，执行合同、获得电力、财产登记、开办企业等指标分别居全球第6名、第14名、第27名、第28名。

同时，营商环境也是我国政府为包括民营企业在内的市场主体及居民提供的基本公共服务水平与质量的集中体现，成为反映中国地方政府效率的重要指标。比如，本书测度地方政府效率的指标体系不但包括宏观上为企业发展提供的经济发展服务、落实宏观调控等指标，而且也包括微观上优化企业发展的营商环境指标（见附录1）。因此，反映营商环境的指标体系与评价我国地方政府效率的部分指标具有内容上的相似性。

然而，世界银行所发布的营商环境指标体系主要基于私营企业的角度，强调去监管化对促进经济发展的意义，却忽略了对企业社会责任、劳工标准、环境责任的监督。若简单照搬该指标体系来考察中国营商环境及地方政府效率，失之偏颇，因为企业既是政府提供服务的对象，又是政府监管的主体。因此，为了提高地方政府效率、优化国内营商环境，2018年8月28日国家发改委举办中国营商环境评价现场会，宣布建立我国首个具有自身特色、国际可比的营商环境评价体系，包括23个一级指标，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平等三个维度对城市的营商环境进行全面评价。

（三）改善营商环境有助于提升地方政府效率

改善营商环境，提升营商环境指数及企业经营便利度，可以减少企业的经营费用，降低政府制度性交易成本，有助于提高地方政府效率。地方政府改进工作作风，优化营商环境，当地企业开办、建设、经营等中间手续时间缩短，使得企业经营成本下降、企业利润增加。在税率不变的条件下，地方政府财政收入增加。而地方政府财政收入增加会导致政府提供更多、更高质量的公共服务，以及更好地改进居民经济福利，从而提高地方政府效率。

近年来，我国各地政府致力于为企业“降低制度性交易成本”，成效明显。从制度经济学的视角来看，“营商环境”是由一系列社会制度构成的，影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，几乎涉及所有制度性交易成本。比如，经济要素不是单纯的经济概念，同样涉及制度性交易成本，因为经济要素的配置效率、经济合同的法律保障、经济活动中的产权制度等，都是制度性交易成本的范畴。也就是说，“营商环境”的优劣直接决定着企业运行制度成本的大小及地方政府效率的高低。

制度在现代经济中是一种十分关键的稀缺要素。长期以来，在人们的认知中，资金、劳动力、土地、技术等生产要素的短缺会制约社会生产力，但新制度经济学的分析表明，制度短缺或制度供给滞后同样会制约经济发展。在实际经济活动中，资金、土地、劳动力等传统要素之间存在一定的可替代关系，比如资金短缺可以由劳动力替代，劳动力短缺可以由机器设备替代，技术进步也能突破劳动力、土地短缺的制约。但制度具有“资产专用性”，很难被其他要素替代。

更为重要的是，土地、劳动力、资金等传统生产要素，只有在制度的协同下才能发挥最大生产力。一个国家的经济并不是生产要素的简单叠加，土地、劳动力、技术、资本这些要素必须有制度环境才能发挥功能。我国改革开放前后的变化就是一个鲜活的证明，在同样的土地、劳动力、资金条件下，通过改革开放将制度进行优化，地方政府职能不断转变、政府效率不断提高，进而产生了令世人刮目相看的生产力及发展奇迹。

因此，优化营商环境不仅有利于我国企业的生存和发展，而且有利于地方政府“放管服”改革及政府效率提升。