第3章 序

袁明旭

中国是一个以农民为主体的大国，农村治理的状况直接决定着国家治理的水平和层次。

党的十八届三中全会提出未来全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。立足于国家发展战略，这一目标至少包含两层含义：一是现代化发展的客观实际要求国家必须不断地提升自身的治理能力和治理水平；二是必须通过制度化的手段和方式去实现治理能力和治理水平的现代化。高满良老师的《农村治理中正式制度与非正式制度的整合方式研究》就是思考和研究这方面问题的学术成果，其中的事实呈现、理论分析和研究发现是值得深入分析和思考的。

我们知道，传统中国农村社会具有典型的“乡土性”。“聚村而居”“土地依赖”“重家族归属”“乡绅治理”等特质构成了农村社会的基本面貌，农村的有效治理和基本秩序的维护主要依靠一套内生型的“非正式制度”，国家宏观的权力运作和制度体系未能真正渗透到农村社会。新中国成立后，国家开始对农村社会进行全面意义上的渗透和型塑，这一进程，徐勇先生曾用“政权下乡”“政党下乡”“行政下乡”“政策下乡”“法律下乡”等概念、范畴进行系统的分析，以期通过国家力量的整合作用，推动农村社会的现代化发展。然而，国家通过制度设计大规模向农村进行国家渗透，以期实现对农村社会的有效整合，现实却是自上而下、自外而内的政策、法律、制度，在农村实践过程中往往表现出很大的差异性，具有相当不同的实践结果和运行机制，农村社会的制度化建设并未真正转化为“社会现实”。

在“乡政村治”体制下，国家在农村原有的那种超强控制力明显处于衰败之中，但是农村社会并没有想象的那么杂乱无章，一个重要原因是农村有一套内生型非正式制度在发挥重要作用。非正式制度为生活在农村社会里的人们提供了共同的约束规则和社会规范。在农村“没有大量的习惯、传统、惯例，生活就不能顺利地展开，人的思维就不能这样迅速地对外部世界做出反响”。当然，非正式制度对农村社会的影响是双重的：既有积极影响，也有消极影响。从积极方面看：地方性惯例、某些禁忌在一定程度上弥补了法律制度的欠缺和不足；具有认同功能的意识形态能有效降低制度创新和执行的成本；家庭外部关系网络化带来农村发展，加速农民社会融入；人情交换实现了没有“组织”的“组织化”效果。从消极方面看：首先，落后的社会意识会产生反射效应，进一步阻碍农村社会的现代化发展。非正式制度中的观念体系、社会习俗、伦理价值、地方性规范等本身是对现存社会结构、社会秩序的一种反映，但是这些非正式制度一旦形成后，人们又会反过来在这些非正式制度约束下来理解和改造现存的社会制度和社会秩序结构。其次，异化的人情交往成了经济负担，加快了农村社会分化。最后，消极的非正式制度进一步阻碍农村社会的市场化、法制化、现代化进程。

农村社会的非正式制度产生于物质生产的规范性需求，产生于社会生活和社会关系的规范性需求，是社会传递的信息，是我们所谓的文化传承的一部分。从特定的时空来审视，当代中国非正式制度的来源既有直接从之前的社会历史中继承和吸收，也有在特定的社会生活、社会交往和社会发展状态中不断形成的新规则、新惯例、新观念等。它们具有强大的凝聚功能，强化了社会成员之间彼此的认同感，为彼此提供社会信息；它包含社会的价值取向和评价功能，激励或抑制着人们的行为方式，规范社会成员的社会行为。从形式上看，非正式制度五花八门，常见的人情往来、面子观念、家族认同、宗教信仰、民族习惯、乡土习俗等都可以纳入这一范畴。作为具有一定公共产品性质的制度，它的需求性均源于特殊形态下的经济发展水平和相应的社会结构。社会结构的整体性变化必然导致非正式制度不断的演变和发展。

农村社会中正式制度与非正式制度在“实然”的运行过程中会形成多维制度关系。首先正式制度与非正式制度会产生冲突。这种冲突关系从理论上分析有其逻辑必然性，非正式制度的产生在相当程度上源于文化积累和生活习惯自然形成，而正式制度的产生大多是理性构建的结果，常常代表着国家意志。当正式制度进入农村社会，与农村传统文化和非正式制度对特定行为的约束发生冲突，非正式制度不是作为正式制度的有力支撑，反而成为弱化正式制度权威和作用的一个重要变量，导致正式制度实施效果差，制度执行成本高，就产生了“制度冲突”。

正式制度与非正式制度也会相互融合、相互支撑，这是制度建设的理想状态。当正式制度进入农村社会，与农村社会中的非正式制度对特定行为的约束相一致，二者相互支撑，正式制度执行良好，制度执行成本低。这种“相容”的表现一方面是正式制度所蕴含的制度伦理与非正式制度所蕴含的伦理和诉求有机契合，为制度的实施和运行提供了社会层面的认同机制和文化基础；另一方面是制度约束下个体行为的和意志性，即制度规范的客体或个人，其行为及社会交往满足了制度的规范性要求。在一个良性的制度体系中，当正式制度所倡导的行为预期及利益诉求与微观个体、群体中的成员的利益和偏好相一致的时候，正式制度和非正式制度就会实现紧密融合。

无论是制度冲突还是制度相融，从一个漫长过程来看必然预示着制度之间的相互转化和替代。制度总是不断演化的，正式制度可以转变成非正式制度，非正式制度也会转变为正式制度，这种转化反映了制度演化的本质和规律。制度演化是多元主体推动的结果，民众、精英、政府在推动制度变迁过程中发挥重要作用。而且，制度演化、变迁具有明显的“路径依赖性”，造成路径依赖的原因主要有两个：一个是组织的力量（利益集团的影响）；另一个是非正式制度的影响。从组织的力量来看，任何一项制度安排必然会形成与之相对应的组织力量或利益集团。换句话说，现行的制度安排是一定利益集团实现其利益诉求和稳定的手段和工具。在新的制度变迁、演化带来的潜在收益和利益不明晰的前提下，维护这一制度有利于他们的利益。非正式制度的影响，在制度演化中起着重要作用，因此构成了路径依赖的重要来源。

实现正式制度与非正式制度的有效整合，为农村“善治”搭建良性互动的制度平台，是实现农村社会和谐发展、有序发展的重要条件。正确把握制度整合的基本原则，明确制度整合的基本取向，是有效推动农村治理正式制度与非正式制度整合的基本前提。二者之间的整合必然是以市场化为导向，以文化建设为推力，以制度权威建设为基础。实现制度之间有效整合，不断推动制度的创新和变迁，离不开对推动制度整合、变迁的动力机制的分析和思考，推动制度有效整合的动力机制是错综复杂和多种多样的，通常意义上可以从主客观方面进行把握。客观方面主要指由诱发性社会环境的变化从而自觉推动制度整合、变迁的动态过程，我们主要分析和探讨通过社会结构的变动和调整，推动制度整合及其变迁的内在逻辑及其路径措施；主观方面指由主体本身主观层面原因诱发制度整合和变迁的动态过程。主要涉及源自知识的积累和认知水平的提高以及由于利益和需要不断得到满足，制度创新和变迁成本得到合理性分摊，从而诱导主体对制度进行选择、调整和创新的过程。站在现代化的立场，结合当前学术界的问题挖掘和本项目研究得来的基本认知，实现正式制度与非正式制度的有效整合有如下几种路径：一是进一步完善正式制度，充分发挥正式制度改造和整合农村社会的作用；二是通过制度“吸纳”把积极的非正式制度予以正式制度化；三是进一步改造非正式制度，培育和构建起与正式制度相匹配的非正式制度；四是通过过渡性制度安排，实现二者一定程度上的相容；五是理性选择制度变迁方式，为二者的整合搭建良好的制度环境。

我国是一个“后发型”国家，社会发展和转型交叉进行，发展从一开始就带有明显的“追赶型”目的，过分强调了国家在推动社会发展中的作用。在迈向现代化发展的进程中，我们更多地考虑和关注国家层面的“制度设计”和“制度供给”，甚至带有某种程度的“制度迷信”，渴望通过完整、科学的制度设计和有效运行去化解社会矛盾，解决社会问题。但是，农村的传统惯性和社会结构不可能在很短的时间内完成转型，农村法治建设受到非正式制度的影响要远远高于城市，非正式制度依然是农村社会运行的重要基础。国家通过正式制度来构建社会秩序，尽管组成了社会秩序的主要方面，然而无论是正式制度设计还是正式制度的有效运行，都离不开本土性资源和相应的非正式制度与之相适应和匹配。从制度建设的高度看，对不合理的非正式制度进行改造并建立起为大众所“共享”和“认同”并符合现在法治精神的非正式制度，成为后发国家法治化进程中迫切需要解决的现实问题，这不仅需要从宏观层面加强对制度运行的本土文化和社会支撑体系的研究和探讨，更需要从微观层面注重对社会大众的行为习惯、价值观念和社会认知的改造和变革。

2016年3月1日