三 认知云南省情与构建治理体系

清前期中央王朝对云南行政区划进行了多次调整，雍正初年将隶属四川省的东川、昭通二府就近划归云南省，使云南省东北部与四川、贵州形成犬牙交错之势，通过实施“改土归流”，逐步实现对乌蒙山区的直接行政管理，开发其丰富的矿产资源。乾隆三十五年（1770），清政府对云南进行了一次大规模行政区划调整，裁撤姚安府，将元江、广西、镇沅、武定四府改为直隶州，将蒙化、景东、永北三府改为直隶厅，裁撤鹤庆府，改为散州，将云南府级政区体系调整为14府4直隶州3直隶厅。自此云南府级政区调整基本到位，除个别增设、改设外，到清朝灭亡没有发生大的变化。府级行政机构之上设有道制，其中粮储道下辖云南府、武定直隶州1府1州，驻省城。迤东道管辖曲靖府、澄江府、开化府、广南府、东川府、昭通府、广西直隶州6府1州，驻寻甸州；迤西道管辖大理府、永昌府、丽江府、顺宁府、楚雄府、景东直隶厅、永北直隶厅、蒙化直隶厅5府3厅，驻大理府城。迤南道下辖临安府、普洱府、元江直隶州和镇沅直隶州2府2州，驻普洱府城。云南行政区划体系的成熟化、定制化，标志着中央王朝对云南治理的深化。《滇省舆地图说》关于云南治理体系的表达正是建立在上述行政区划体系之上，所以说它是清前期中央王朝认知、经营云南的经验总结。

伯麟跋文近2000字，通篇以“按语”形式进行申说，与《云南省总图说》两篇文献构成中央王朝对云南省情认知的总纲。归纳起来：其一，强调云南的“边疆”属性。地理区位上把云南称为“职方边徼”，东面与广西省一起掌握越南要隘，南面控驭缅甸、暹罗（今泰国）、南掌（今老挝）三国，与上述四国毗邻的边境地带星罗棋布地分布着大小土司，清朝把他们当成巩固疆土的重要力量。

作为边疆省份，云南面临如何处理与周边邻国关系的重大挑战。与云南接壤的缅甸、越南、暹罗、南掌都加入了清朝藩属体系，总体上与清朝保持和平、友好关系。然而，边境地区不时爆发各类突发事件，对国防安全构成威胁。清朝特别重视云南沿边府州的军事防御工作，因地制宜分别制定治理措施。滇东南临安、开化、广南三府与越南接壤，水陆通道便捷。伯麟认为越南政府信守藩属体系，对清政府恭顺，军事威胁不大，治理滇东南三府的要点在于“控内”，先安内而后谋攘外。三府昔日地广人稀，嘉庆朝来自四川、贵州、湖广和两广地区的内地移民大量涌入垦荒，良莠不分，治安形势比较严峻，需要厉行保甲制度，缉查游民，防止境内治安失控引发边患。

滇南普洱府东与南掌国接壤，东南交界暹罗，西南交界缅甸，面临的最大边防挑战是沿边戛于腊事件。当时戛于腊部族生活在清、暹罗、缅甸三国交界地带，是跨境民族，戛于腊部族原属于缅甸，后大部弃缅甸投暹罗。《滇省舆地图说·普洱府图说》记载普洱府也有分布戛于腊：“戛夷则名三撮毛，种类纷杂，并皆椎鲁。”[23]嘉庆年间，缅甸、暹罗因戛于腊部族引发大规模军事冲突，事件波及孟连土司、车里土司辖区。后戛于腊部族复归附缅甸，缅甸将其迁徙安置在靠近车里土司的孟艮。因为土司辖区盛行烟瘴，绿营兵不可驻守，伯麟转而依靠车里土司固守南部边疆门户：“唯拊循车里宣慰司，俾得专力保聚训练，储饷固圉自强，藩篱既壮，窥伺不萌，门闼设守，于斯为要。”[24]

云南沿边地区分布着大大小小的许多土司，土司境内生活着众多土著民族，给国家治理带来巨大难度。伯麟强调因地而治，因俗而治，治理方式、手段可以多样化，重在取得治理实效。他说：“惟是边临诸国，风尚不必尽同内地。诸土司强弱情形亦各殊别，百蛮与汉民杂居，嗜欲习俗，有相协相洽，亦有未尽协洽，其负险阻，育族种，鲜闻禁教者，刚桑脆悍，聚散踪迹，什淳一浇，亦百不一律，故同一边壤，而其控驭绥靖之势，各有所宜。”[25]

在普洱府思茅、威远两厅以西，顺宁府缅宁厅、云州以南；车里土司以西、耿马土司之东、孟连土司之北，坐落着倮黑山，倮黑人生活于此，是清王朝疆域内行政管辖所不及。该地山脉连绵，地势险要，与腹里有澜沧江阻隔，交通极为不便，地理环境较为封闭。加之经济落后，瘴疠遍布，内地移民难以进入，派兵常年驻守一时难以实现。伯麟认识到倮黑“族众最多，势未漫蔓，特其性本狙犷，素不知食力治生，剽夺为常，革心不易”，制定相应的治理方略是：“外励土司，内倚将吏，严兵集练，有扰必惩，设防联势，树不可犯之威。孟连、耿马扼之于西南，不使与缅合；车里扼之于东南，不使与戛（于腊）合。地脉势弱，自沮邪谋，怀我好音，道可驯致。”[26]即依靠土司联防联控，防止其内外勾连，保障边疆安全。

滇西永昌府界连缅甸，中隔野人山。乾隆中期征缅战争后，“野夷”大量迁入滇西八关以内地区孳息生活。在伯麟看来，“野夷”缺乏头领约束，“十户、十数户皆为一寨，有一寨即自置一长，名为野贯，涣无统属。良悍不齐，悍者剽劫残贼，不可诲谕，但知惕威，不知感德”，时常出山抢掠村寨以及往来于中缅边境的商贾，成为边境治安大患。野人山又是著名“酷瘴之乡”,“霜降以前不可轻涉，雨水以后，春瘴又兴”，而且山山可以潜藏，山路四通八达，清军无法在短时间内通过大规模军事镇压将其收服，“大举既虑虚劳，长围又难骤合，顿兵非计，奔命损威”，所以治理方略以震慑防御为主，以军事行动为辅，“但可雕剿，不可犁扫，先孤其掌，后殄其渠，歼一惩百，能使知惧”，一方面采用“雕剿法”,选派文武能吏收集情报，择准战机，调集精兵强将重点清除其寨长，使其群龙无首，丧失反抗能力：“责成守土镇臣，假之事权，简兵砺锐，以待猝征，责成守土长吏宽其筹备，募练选谍，以稔夷情，夙拊淳良，专歼盈贯”[27]；另一方面策励陇川、干崖等沿边土司配合清军加强防控体系。

其二，从构建军事防御体系上分析云南各府级政区的战略地位。认为云南府城属于全省腹心，据有五华山和滇池之形胜，北有武定直隶州，南有澄江府，西有楚雄府分别拱卫。大理府位于滇西中心，具有建瓴之地势，故派提督镇守。丽江府控扼藏区，襟山带河，与省会声势联络，是雄胜之区，永北直隶厅是其左臂，永昌府、顺宁府是其右臂。普洱府和蒙化、景东、镇沅3直隶厅是省西南的藩蔽，临安府、元江直隶州是为省正南面的屏障。广南府、开化府和广西直隶州为省东南面之锁匙。滇东曲靖府为滇黔交通的咽喉，东川、昭通府是川滇交通的门户。云南省对外固守重关，可以防御缅甸、暹罗、南掌和越南侵犯，对内据有山川险要，控制交通线，扼守关隘，可以控制少数民族。

又，云南绿营官兵的设置、分防可以窥见云南军事治理体系，参见表1—2。

云南提督驻大理，总兵6员，分别是滇西腾越镇、滇西北鹤丽镇、滇东北昭通镇、滇南临元镇、普洱镇和滇东南开化镇，形状上构成以大理为中心坐标，向东、西、南、北四面放射的军事防御格局，重心在滇西。

云南全省绿营兵总人数为37661人，其中人数超过5000人的只有永昌府，是为军事防御重点地区；4000人以上有云南府、昭通府，3000人以上有丽江府，是为次重点地区；2000人以上有曲靖府、开化府、大理府、顺宁府、普洱府，1000人以上有东川府、楚雄府、临安府、元江州，是为一般地区；1000人以下有澄江府、广南府、武定州、广西州、永北厅、蒙化厅、景东厅、镇沅州，是为防御薄弱地区，其中景蒙营分驻的蒙化厅和临元镇分驻的澄江府人数最少。从军事防御方向而言，滇西边区、滇东北、滇西北和省会是战略重点，省会是全省腹心，容易理解，其余三个地区均地处外缘，地形复杂，民族众多，治理难度最大，需要布置重兵镇守。就政区类型而言，直隶州、直隶厅绿营兵分布人数较少，应与其幅员较小、人口规模相应小、需要重点驻守的州县城池少有关。军事防御体系建设是自然山川形胜、人工军事设施和兵员投入等要素优化组合的结果，其中兵员数量是关键的能动的因素，直接反映治理者的军事理念及对区域军事地位的评估。

其三，《滇省舆地图说》全面、系统地表达云南各府级政区的区域差异，基于各地区在自然环境、经济开发、民族社会和国防形势上的分异，对其治理难易程度作出综合评价，提示需要治理的重点问题，内容高度概括，认识精辟到位，蕴含的信息量大，代表清王朝对云南省情的认知水平达到新高度，行政管理力度更为加强，构筑起一套系统完整、行之有效的行政治理体系。按照其差异，可以划分为核心区、过渡区、边缘区，以下分别加以说明。

核心区。核心区多位于腹里，被概括为都会、沃壤，称为易治地区。云南府被称为大都会，“士习民风蒸蒸丕变，气候冲和，土田沃美，兼擅陂池之利。形势则背连黔蜀，面控三迤”。澄江府儒学发达：“地居腹里，毗连省会，沐浴教化，沦浃滋深，故士敦诗书，民勤耕凿。山川之秀，甲于他郡，人文之兴，亦蒸蒸日上云。”武定直隶州民风淳朴：“汉夷杂处，风俗淳和，称易治云。”曲靖府地处交通要冲，“地接川黔，为全滇之锁钥，作两迤之门庭。而冲途瘠土，讼狱繁多，惟附郭平畴广野，稍称沃壤云”。楚雄府是东、西两迤通衢总会，又有盐井之利，“人民俭朴，士习诗书，而盐官之利甲于通省，井卤衰旺不常，在乎因势利导焉”。大理府商业繁荣，文化发达：“蒙段旧区，夙称沃壤，山川灵秀，人物蔚然，而商贾辐辏甲于他郡，亦滇中一大都会也。”[28]

总体上说，腹里地区开发早，经济发展程度高，民族结构上汉多夷少，以儒学为代表的汉族文化风尚占据主导地位，少数民族汉化进度比较快，与内地经济社会发展水平落差相对小，军政设施健全，治理难度小。唯分布于交通干道者，行政事务比较繁忙。

边缘区。可以看出内边区、外边区的差异，治理难度最大。外边区与邻国接壤，强调巩固边防是治理重点。开化府移民大量涌入，民族结构和社会风气都在发生嬗变，需要防守越南：“昔时夷多于汉，风气纯庞，今则流寓者众，渐习繁华，而诗书渐摩，风声日远。夷人列胶庠称儒雅者，往往而有。至于接壤越南，在在险要，虽外藩臣服恭顺，而防边之法不可以少懈也。”广南府开发进程相似，需加强南面防御：“府境民物蕃庶，川楚黔粤贫民往来杂处，租山种植，久亦相安。夷性驯悍不一，自设官建学以来，夷人子弟亦知读书，有列庠序者矣。接壤越南，恭顺向化，界以河，不敢私入内地，边境尚称宁谧，而防范要不可疏云。”永昌府防范缅甸是重中之重，策略是厉兵秣马、严守边关和依靠土司：“永昌在汉已隶版图，衣冠文物，自古称之。地土沃饶，风俗淳美。第以疆界辽阔，毗连外夷，商贾丛集，通缅交易，虽中外一家，而防微杜渐，护持宜严。南则最重龙陵，西则最重腾越。最险要者腾越诸关，于通缅门户，布置更密……内则训兵集练，扬赫濯之威，外则抚励土司，壮藩篱之势，自足以近靖野夷而远敉边圉也。”普洱府严防缅甸、南掌两国犯边：“士风朴诚，民情俭啬，耕获蚕桑之暇，采茶为业，足为食力之资。至于南掌、缅甸出入要冲，设关立隘，其制亦周备焉。”元江直隶州防范越南、南掌：“地气炎蒸，田禾两熟，夏秋之间瘴疠特甚，触之伤人。且东南邻越南，西南接南掌，抚绥防范，两者不可阙一云。”临安府民族众多，容易引起边患：“疆界辽阔，夷类繁多，讼狱亦纷，颇称难治，而文风称滇中之盛云。”[29]

内边区与邻省交界，治理重点是维护社会治安、弘扬文教和治理移民。昭通府：“地瘠而寒，宜荞麦。其俗勤俭，而狱讼繁多。至于境接川黔，山川奥折，实为东北之重镇，滇省之锁钥云。”广西直隶州：“境毗广南、开化，遥通越南，虽诗书之教，耕凿之福，久安善良，而设险保固，亦勿容稍疏也。”丽江府：“地邻蒙番，踞全滇上游，气候极寒，田土硗瘠，而西藏货物出入，商贾遥集，文风初辟，人民浑噩，犹有呿呿吁吁之遗风焉。”[30]

过渡区。位置夹在核心区、边缘区之间，多数为直隶州、直隶厅，治理难度有难有易，情况不一。较难治理者，东川府开发矿产，矿民来源较杂，人员集中，治安不易维持：“地势高于省城，作北门之锁钥，内拥江山，外连黔蜀。五金之产毕集，五方之民鹜聚，治之盖不易易云。”易治者或者人烟稀少，永北直隶厅：“地瘠民贫，而皆性情醇朴，耕读是务，称易治云。”或者辖境较小，汉族移民陆续进入，推动少数民族汉化，蒙化直隶厅：“两江天限，重岭墉崇，形势险固，盖旧为蒙氏之区，素称雄部，而今则士喜诵读，民务耕桑，为滇西乐土矣。”景东直隶厅：“自明隶版图后，汉夷杂处，寄籍较多，迄今酝酿醲化，号称淳雅，其士风、物产亦与各郡同。盖幅员虽不广，而外卫楚蒙，内扼蛮猓，形势最为完密云。”镇沅直隶州：“为景东、元江、楚雄、普洱之屏翰，而风俗淳厚，士崇节义，土夷各安善良，太平之乐，共享无穷也。”顺宁府：“夷俗皆淳朴，地远人安，足资捍卫云。”[31]顺宁府谈的是缅宁厅以北的情况，缅宁厅以南大部为土司区，另有一块倮黑山区，是清王朝行政管辖的空白区。